// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 11.01.2024
Náhrada nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeně dlouhým řízením
Účelem náhrady nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeně dlouhým řízením je kompenzace stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován; odškodňována je tedy újma způsobená nejistotou ohledně výsledku řízení a s ním souvisejícím právním postavením poškozeného.
Nejistota poškozené ohledně výsledku řízení přitom nebyla v posuzované věci sama o sobě potlačena tím, že do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se považovalo dosavadní povolení k dlouhodobému pobytu za platné a že doba trvání řízení byla delší než doba, na kterou mohl být poškozené prodloužen pobyt kladným rozhodnutím. I během trvání této zákonné fikce totiž panovala nejistota ohledně výsledku řízení a toho, jaké bude na jeho základě právní postavení žalobkyně. Výrazně umenšena by tato nejistota poškozené mohla být pouze v případě, že by možnost pro ni negativního rozhodnutí byla minimální. Jinak řečeno, bylo by téměř jisté, že žádosti poškozené bude vyhověno. Jestliže ale existovala možnost, že poškozená může být se svojí žádostí o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu neúspěšná, pak nemajetková újma jí vznikala, a to s ohledem na opakované průtahy a ignorování lhůt ke skončení věci ze strany nadřízeného orgánu, nikoli v nepatrném rozsahu. V takovém případě nelze shledat újmu způsobenou poškozené zanedbatelnou a uvažovat o jejím nahrazení omluvou.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2196/2022, ze dne 27. 9. 2023
Dotčené předpisy:
§ 13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 44a odst. 3 zák. č. 326/1999 Sb. ve znění do 17. 12. 2015
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 17. 9. 2021, č. j. 18 C 2/2021-47, rozhodl o povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 82 974 Kč (výrok I), žalobu zamítl v části, ve které se žalobkyně domáhala zaplacení částky 32 026 Kč (výrok II), a uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v částce 1 284,70 Kč (výrok III).
2. Takto bylo rozhodnuto o požadavku žalobkyně na zaplacení částky 115 000 Kč jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jí měla být způsobena nesprávným úředním postupem žalované. Žalobkyně dne 1. 7. 2015 požádala o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, o její žádosti však bylo rozhodnuto až v březnu 2021, ač žalovaná disponovala všemi potřebnými doklady.
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyně coby státní příslušnice Ukrajiny požádala dne 1. 7. 2015 o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. K prvnímu výslechu byla ve věci předvolána až v lednu 2016, v mezidobí správní orgán ničeho ve věci její žádosti nečinil. Poté byla žalobkyně opakovaně vyzývána k dokládání příloh k její žádosti, ať již proto, že byly shledány nedostatečnými, nebo proto, že vlivem trvání řízení se již staly neaktuálními. V souvislosti s těmito výzvami bylo řízení celkem čtyřikrát přerušeno, přičemž vydaná usnesení o přerušení řízení žalobkyně vždy napadla odvoláním, z toho jednou opožděně, třikrát pak bezúspěšně. V průběhu řízení žalobkyně žádala opakovaně o prodloužení lhůt k dodání podkladů, avšak podklady následně dokládala nedlouho po uplynutí lhůt původních. V průběhu řízení byla dvakrát seznámena s podklady pro rozhodnutí, avšak ani poté nedošlo k bezodkladnému vydání rozhodnutí. Žalobkyně též opakovaně podala žádost o opatření proti nečinnosti správního orgánu, kdy bylo následně správnímu orgánu uloženo, aby rozhodl ve lhůtě 30 dnů od skončení přerušení řízení, což se však vzhledem k pasivitě správního orgánu nestalo, neboť ten musel opětovně žalobkyni vyzvat k doložení nových dokladů, když původní doklady se staly v důsledku plynutí času neaktuálními. Řízení o žádosti žalobkyně skončilo až dne 11. 3. 2021, kdy jí byl předán průkaz o povolení k dlouhodobému pobytu. Již v průběhu řízení žádala žalobkyně o zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nevydáním rozhodnutí v zákonné lhůtě, na tu však nebylo po následujících 6 měsíců nijak reflektováno a až po podání žaloby poskytla žalovaná žalobkyni zadostiučinění ve formě omluvy.
4. Po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo z aplikace § 13 odst. 1 a § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že žalovaná se dopustila nesprávného úředního postupu, neboť porušila povinnost vydat rozhodnutí ve lhůtě 14 dnů ve smyslu § 169 odst. 9 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 17. 12. 2015 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a že v příčinné souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem vznikla žalobkyni újma. Každý člověk, který by se ocitl v postavení žalobkyně, by totiž při takto excesivním překročení lhůt pro vydání rozhodnutí nepochybně vnímal výkon veřejné moci velmi tíživě. Na řízení závisela možnost setrvání žalobkyně v České republice a s tím i její související zdejší aktivity z hlediska její účasti v právnické osobě a i z hlediska jejích sociálních vazeb. Zadostiučinění ve formě konstatování porušení práva a omluvy přitom soud prvního stupně neshledal jako postačující k odčinění vzniklé újmy. Soud prvního stupně zvážil hlediska upravená v § 31a odst. 3 OdpŠk a analogicky podle stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, stanovil přiměřené zadostiučinění na částku 82 974 Kč.
5. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I tak, že se zamítá žaloba, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobkyni částku 82 974 Kč (výrok I rozsudku odvolacího soudu), a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů částku 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel ze závěru, že zákonná lhůta pro rozhodnutí o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu (na rozdíl od soudu prvního stupně ji dovodil v délce 60 dní) byla sice výrazně překročena, je však též třeba zkoumat konkrétní žalobkyní tvrzenou újmu a tato žalobní tvrzení poměřovat se situací, která by nastala, pokud by tu k nesprávnému úřednímu postupu nedošlo. V této souvislosti odvolací soud poukázal na skutečnost, že v případě, pokud by žalovaná rozhodla o podané žádosti včas, mohlo by dojít k prodloužení povolení žalobkyně k dlouhodobému pobytu nejdéle o 2 roky, zatímco v konkrétní situaci došlo k prodloužení jejího pobytového povolení na základě zákonné fikce reálně na dobu více než 5 let; žalobkyně tak byla po celou dobu předmětného řízení osobou s platným povolením dlouhodobého pobytu na území České republiky. Újma žalobkyně proto fakticky spočívala jen v určité nejistotě o tom, jakým způsobem bude rozhodnuto o její žádosti, přičemž v podstatné míře byla tato nejistota eliminována faktickým prodloužením stávajícího pobytového povolení po celou dobu trvání posuzovaného řízení, a to reálně na dobu významně delší, než po jakou by mohl být pobyt povolen včasným kladným rozhodnutím. Imateriální zadostiučinění je podle odvolacího soudu dostačující satisfakcí a poskytnutí peněžitého zadostiučinění již není na místě.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu v jeho celém rozsahu napadla žalobkyně včasným dovoláním.
8. Přípustnost podaného dovolání spatřuje v tom, že se odvolací soud svým závěrem, podle kterého nemajetková újma žalobkyně spočívá jen v určité nejistotě o tom, jakým způsobem bude o její žádosti rozhodnuto, odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, podle níž se odškodnění za nepřiměřenou délku řízení poskytuje za nejistotu spojenou s právním postavením poškozeného, která je tím větší, čím větší je význam předmětu řízení pro poškozeného (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2016, sp. zn. 30 Cdo 242/2016, a ze dne 18. 11. 2020, sp. zn. 30 Cdo 674/2020).
9. Dále žalobkyně namítá, že závěr odvolacího soudu, že způsobená újma byla v podstatné míře eliminována tím, že v důsledku nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě žalobkyně nemusela podávat žádosti o prodloužení povolení k pobytu na území České republiky v letech 2017 a 2019, je v rozporu se závěrem Nejvyššího soudu o tom, že samotný výsledek řízení, ve kterém mělo dojít k porušení práva poškozeného na projednání věci v přiměřené lhůtě, není pro posouzení, zda došlo k porušení tohoto práva, a tedy i pro stanovení odškodnění, zásadně rozhodný. Výjimku by představovala situace, kdy účastníku řízení by musel být negativní výsledek posuzovaného řízení již od počátku znám (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3370/2011). Dále žalobkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4387/2015, a ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4739/2009.
10. Nesprávným je podle žalobkyně také právní názor odvolacího soudu, dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu neřešený, že faktická konzumace práva, o kterém dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, je zvláštní okolností, která „bez dalšího z velké části niveluje negativní dopad stavu nejistoty na straně poškozené osoby“. Důvodem vzniku duševní újmy není nemožnost výkonu určitého práva, ale přetrvávající pochybnosti o nejistém výsledku řízení a reálná možnost, že toto právo bude každou chvíli odňato.
11. Žalobkyně rovněž nesouhlasí se závěrem, že by žalobkyni byla sdělena omluva ze strany žalované.
12. Žalobkyně navrhla, aby dovolací soud napadené rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a aby věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
13. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že se ztotožňuje se skutkovými závěry a s právním hodnocením odvolacího soudu. K průtahům došlo v důsledku žalobkyní poskytovaných nepravdivých a rozporuplných informací ohledně podnikání v obchodní společnosti. Žalobkyně i její otec dlouhodobě nesplňovali zákonné podmínky pro prodloužení pobytu, totiž prokázání dostatku finančních prostředků k žití na území České republiky. Žalobkyně žila (a žije) s celou rodinou a pracovala po celou dobu předmětného správního řízení na území České republiky. Omluva, kterou žalovaná poskytla žalobkyni, je v daném případě zcela přiměřenou satisfakcí. Žalovaná navrhla odmítnutí dovolání jako nepřípustného, případně jeho zamítnutí.
III. Přípustnost dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky povinného zastoupení podle § 241 odst. 1 a 4 o. s. ř. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
16. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Dovolání není dle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. přípustné v rozsahu, jímž bylo napadeným rozsudkem odvolacího soudu rozhodnuto o nákladech řízení před soudy obou stupňů. To však nebrání Nejvyššímu soudu, aby v případě zrušení napadeného rozsudku ve věci samé zrušil i navazující nákladový výrok, jak se stalo v této věci.
19. Dovolání není přípustné ve smyslu § 237 o. s. ř. v rozsahu namítaného rozporu se závěry Nejvyššího soudu obsaženými například v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3370/2011, v němž Nejvyšší soud konstatoval, že „samotný výsledek řízení, ve kterém mělo dojít k porušení práva poškozeného na projednání věci v přiměřené lhůtě, není pro posouzení, zda k porušení tohoto práva skutečně došlo (včetně úvahy o významu předmětu řízení pro poškozeného), a tedy i pro stanovení případného odškodnění, zásadně rozhodný“. Ostatně z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by nárok žalobkyně na zadostiučinění v penězích neshledal odvolací soud důvodným s ohledem na výsledek posuzovaného řízení, tudíž napadené rozhodnutí na vyřešení takové otázky ve smyslu § 237 o. s. ř. ani nezáviselo.
20. Z přezkumné povahy činnosti Nejvyššího soudu vyplývá, že dovolací soud je vázán skutkovým základem věci tak, jak byl zjištěn v důkazním řízení před soudem prvního stupně nebo před soudem odvolacím. V dovolacím řízení, v němž je jediným dovolacím důvodem nesprávné právní posouzení věci, se skutkovými otázkami zabývat nelze (§ 241a odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost dovolání tak nemohou založit námitky dovolatelky ke skutkovým závěrům o poskytnuté omluvě.
21. Dovolání žalobkyně je však přípustné pro řešení otázky, zda legalizace faktického pobytu žalobkyně po dobu trvání správního řízení, a to po dobu delší, než na jakou by jí mohl být pobyt prodloužen kladným rozhodnutím, mohla v podstatné míře umenšit její nejistotu o výsledku řízení, neboť tato otázka nebyla dosud v judikatuře dovolacího soudu vyřešena ve všech souvislostech.
IV. Důvodnost dovolání
22. Dovolání je důvodné.
23. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
24. Podle § 44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu přijímá a rozhoduje o ní ministerstvo. Na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se § 35 odst. 2 a 3, § 36, § 46 odst. 3 a 7 a § 47 vztahuje obdobně. Ustanovení § 47 odst. 2 se nevztahuje na oprávnění k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána.
25. Podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců pokud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uplyne před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost byla podána ve lhůtě podle odstavce 1, považuje se vízum za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti.
26. Judikaturní vývoj se již ustálil v závěru, že právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), mají účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), nebo jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná správní řízení navazoval či nenavazoval soudní přezkum (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, uveřejněný pod č. 45/2021 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Zda je určité základní právo či svoboda předmětem řízení, je třeba poměřovat tím, může-li výsledek takového řízení zasáhnout podstatu či smysl základního práva či svobody nebo může-li jím být potencionálně výkon základního práva nebo svobody v konkrétním případě omezen či jinak ovlivněn (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 3. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2606/2021). Vycházely-li tedy v nyní posuzované věci soudy ze závěru, že „[n]a řízení závisela možnost setrvání žalobkyně v České republice a s tím i její související zdejší aktivity z hlediska její účasti v právnické osobě a i z hlediska jejích sociálních vazeb“, je zřejmé, že žalobkyni svědčilo právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, jež je obsahově shodné s právem na projednání věci v přiměřené době. Posuzované řízení totiž úzce souviselo s právem žalobkyně na rodinný život, chráněným čl. 10 odst. 2 Listiny a s právem na podnikání chráněným čl. 26 odst. 1 Listiny.
27. Účelem náhrady nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeně dlouhým řízením je kompenzace stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován; odškodňována je tedy újma způsobená nejistotou ohledně výsledku řízení a s ním souvisejícím právním postavením poškozeného (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4336/2010).
28. Nejistota ohledně výsledku řízení přitom nebyla sama o sobě potlačena tím, že do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se považovalo dosavadní povolení k dlouhodobému pobytu za platné a že doba trvání řízení byla delší než doba, na kterou mohl být žalobkyni prodloužen pobyt kladným rozhodnutím. I během trvání této zákonné fikce totiž panovala nejistota ohledně výsledku řízení a toho, jaké bude na jeho základě právní postavení žalobkyně. Výrazně umenšena by tato nejistota žalobkyně mohla být pouze v případě, že by možnost pro ni negativního rozhodnutí byla minimální. Jinak řečeno, bylo by téměř jisté, že žádosti žalobkyně bude vyhověno. Jestliže ale existovala možnost, že žalobkyně může být se svojí žádostí o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu neúspěšná, pak nemajetková újma jí vznikala, a to s ohledem na opakované průtahy a ignorování lhůt ke skončení věci ze strany nadřízeného orgánu, nikoli v nepatrném rozsahu. V takovém případě nelze shledat újmu způsobenou žalobkyni zanedbatelnou a uvažovat o jejím nahrazení omluvou (obdobně u porušení práva na projednání v přiměřené lhůtě srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1209/2009, nebo ze dne 4. 11. 2010, sp. zn. 30 Cdo 763/2009).
29. Pakliže tedy odvolací soud při své úvaze o formě nahrazení nemajetkové újmy vyšel ze závěru, že „újma žalobkyně spočívala fakticky jen v určité nejistotě o tom, jakým způsobem bude o její žádosti rozhodnuto, přičemž v podstatné míře byla tato nejistota eliminována faktickým prodloužením stávajícího pobytového povolení po celou dobu trvání posuzovaného řízení“, je jeho posouzení této otázky nesprávné.
30. Nejvyšší soud proto z popsaných důvodů rozsudek odvolacího soudu podle § 243e odst. 1 o. s. ř. včetně závislého výroku o nákladech řízení zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
31. Odvolací soud je nyní ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř., ve spojení s § 226 o. s. ř., vázán právním názorem dovolacího soudu, jenž byl v tomto rozsudku vysloven.
32. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Autor: -mha-