// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 05.06.2020
ÚS: Omezení územního plánu obce dohodou dle § 136 odst. 6 s.ř.
I. Rozhodování o rozvoji spravovaného území je základním právem obce a jde o výkon práva na územní samosprávu zaručeného v čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky. Hájení zájmů občanů obce na různých úsecích veřejné správy náleží ke smyslu existence obcí jako základních územních samosprávných celků, které jsou územními společenstvími občanů (čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky).
II. Zda se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky (§ 133 odst. 6 věta druhá správního řádu) je třeba v pochybnostech posuzovat ve prospěch tohoto ústavně zaručeného práva (favore libertatis).
III. Dohodou uzavřenou ústředními správními úřady na základě § 136 odst. 6 správního řádu za účelem řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení (obecním úřadem obce s rozšířenou působností při výkonu státní správy), a správním orgánem, který je dotčeným orgánem (ministerstvem), nelze ukládat povinnosti přímo obci, neboť takový postup by byl v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 709/19, ze dne 12. 5. 2020
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
(…)
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
19. Ústavní soud před tím, než přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, zkoumá, zda splňuje zákonem požadované náležitosti, a zda jsou dány podmínky jejího projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
20. Ústavní stížnost je podána jak obcí Lednice, tak i zastupitelstvem obce Lednice, přičemž podání ústavní stížnosti oběma stěžovateli je zdůvodněno procesní opatrností. Stěžovatelé svoji ústavní stížnost označili jako "ústavní stížnost komunální", podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. V tomto kontextu Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení.
21. Dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Jde o zvláštní typ ústavní stížnosti. Zastupitelstvo obce Lednice je tedy nadáno zvláštní procesní způsobilostí podle zákona o Ústavním soudu, je aktivně legitimováno k podání ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Tou se brání proti nezákonnému zásahu do práva obce na samosprávu a do práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených jí v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy.
22. Pokud jde o stěžovatelku 1), tj. obec Lednice, ta Ústavou (čl. 88 odst. 1) ani zákonem o Ústavním soudu [§ 72 odst. 1 písm. b)] k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy výslovně oprávněna není. Vzhledem k tomu však, že nositelem práva na samosprávu jsou územní samosprávné celky - obce a kraje - jako veřejnoprávní korporace (čl. 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy), jakož i s ohledem na skutečnost, že obec může být nositelem i dalších ústavně zaručených práv, která mohou být rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci zasažena, tedy vzhledem k ústavní stížností tvrzenému porušení práva na samosprávu obce a práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy, ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pročež je obec oprávněna podat ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, považuje Ústavní soud obec Lednice za rovněž aktivně legitimovanou pro podání návrhu [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421), v němž za aktivně legitimovaného stěžovatele k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je považováno město].
23. Ústavní soud dále uvádí, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí nebo opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy), sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329, č. 99/2018 Sb.)]. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2200/15 nebo usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15), včetně případů, kdy např. v důsledku postupu správního orgánu a následnému postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17, usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17]. Aktivní legitimace stěžovatelů je tak dána.
24. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že ústavní stížnost je podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť obec Lednice vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva a Zastupitelstvo obce Lednice žádný takový k dispozici nemělo, když právní řád neupravuje jiný procesní prostředek, kterým by se mohlo domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů.
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
25. Tzv. komunální ústavní stížnost se zásadně odlišuje od ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v rozsahu přezkumu vykonávaného Ústavním soudem. Ten se nezaměřuje toliko na posouzení porušení ústavně zaručených práv, resp. ústavního pořádku, ale Ústavní soud má pravomoc zkoumat (také) zákonnost zásahu do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Podstatným pro rozhodnutí je posouzení, zda k zásahu do práva na samosprávu vůbec došlo, a jestliže ano, je nezbytné zabývat se povahou takovéhoto zásahu z hlediska jeho zákonnosti. Na rozdíl od "obecné" ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tedy Ústavní soud hodnotí nejen (ne)ústavnost zásahu státní moci, ale rovněž prostou (ne)zákonnost tohoto zásahu [srov. nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9)], přičemž již sama nezákonnost zásahu do práva na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy) je důvodem pro vyhovění tzv. komunální ústavní stížnosti nebo její části.
V./1
Obecná východiska posuzované věci
26. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území, a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost (viz blíže Filip, J., in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Linde Praha 2010, s. 1106 a n.). Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem stanoveným zákonem, tj. zákonem určenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3 a čl. 91 odst. 2 Ústavy), přičemž územním samosprávným celkům je proti takovým zásahům zaručena soudní ochrana podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 87 odst. 1 písm. c), popř. d) Ústavy. Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, jimiž je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole nebo libovůle státu vůči územní samosprávě.
27. Podle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, nejsou-li zákonem svěřeny krajům nebo nejde-li o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
28. V nálezu ze dne 22. 5. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 30/06 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem zaručené územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (srov. § 10 zákona o obcích) a územní rozvoj obce (§ 6 odst. 5 stavebního zákona). Přiměřeně lze uvedené závěry vztáhnout též na vydání opatření obecné povahy v těch situacích, kdy jsou vydávána v samostatné působnosti obce.
29. Podle § 6 odst. 5 písm. a) až c) stavebního zákona je rozhodnutí o pořízení územního plánu, schválení zadání, případně pokynů pro zpracování návrhu územního plánu, jakož i samotné vydání územního plánu v samostatné působnosti zastupitelstva obce.
30. Podle § 6 odst. 1 písm. a) stavebního zákona pořizuje územní plán obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán územního plánování v přenesené působnosti (tedy jako výkon státní správy). Obecně přitom platí, že na postupy a řízení podle stavebního zákona se použijí ustanovení správního řádu, pokud stavební zákon nestanoví jinak (§ 192 odst. 1 stavebního zákona, § 1 odst. 2 správního řádu). Z § 18 odst. 3 a 4 stavebního zákona dále vyplývá, že orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto zákona a zvláštních právních předpisů, přičemž územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví.
31. Podle § 26 odst. 2 písm. c) zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, Ministerstvo kultury uplatňuje stanovisko k politice územního rozvoje a k zásadám územního rozvoje, a dále stanovisko k územně plánovací dokumentaci pro území, ve kterém je památková rezervace, nebo nemovitá věc nebo soubor nemovitých věcí zapsané na Seznamu světového dědictví, a ve vztahu k tomuto území uplatňuje stanovisko k vymezení zastavěného území.
32. Podle § 4 odst. 8 stavebního zákona "orgány územního plánování a stavební úřady projednávají protichůdná stanoviska nebo protichůdná závazná stanoviska dotčených orgánů. Dojde-li k rozporu mezi příslušnými orgány podle tohoto zákona a dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle správního řádu."
33. Podle § 136 odst. 1 správního řádu jsou dotčenými orgány a) orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon, a b) správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1) nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu. Podle § 136 odst. 2 správního řádu mají postavení dotčených orgánů územní samosprávné celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Podle § 136 odst. 6 správního řádu pak platí, že: "Při řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a správními orgány, které jsou dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, týkajících se řešení otázky, jež je předmětem rozhodování, se postupuje přiměřeně podle ustanovení o řešení sporů o příslušnost s tím, že v případě bezvýslednosti dohodovacího řízení musí být zpráva o jeho průběhu spolu s návrhy jednotlivých ústředních správních úřadů ústředním správním úřadem, na jehož návrh bylo dohodovací řízení zahájeno, bez zbytečného odkladu předložena k řešení vládě. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije na řešení rozporů s územními samosprávnými celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Ustanovení § 133 odst. 6 platí obdobně."
34. Podle § 51 odst. 1 stavebního zákona "pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání návrhu územního plánu a zajistí řešení případných rozporů (§ 4 odst. 8); na základě vyhodnocení výsledků projednání, výsledku řešení rozporů a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, zajistí upravení návrhu".
35. Podle § 54 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel předkládá zastupitelstvu příslušné obce návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním. Podle § 54 odst. 2 stavebního zákona zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. Podle § 54 odst. 7 stavebního zákona nelze územní plán změnit rozhodnutím podle § 97 odst. 3 správního řádu.
36. Územní plán se podle § 43 odst. 4 poslední věty stavebního zákona vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Vydání opatření obecné povahy je sice výkonem veřejné moci (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně jde však v případě opatření obecné povahy, jímž se vydává územní plán obce, o výkon její samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Opatření obecné povahy představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si totiž plnění úkolů veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty sensu lato, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů [srov. nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409)]. Právní teorie v této souvislosti zpravidla hovoří o tzv. smíšených správních aktech, resp. o aktech konkrétně-abstraktních či abstraktně-konkrétních (blíže viz Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 3 - 30).
37. Podle čl. 101 odst. 1 Ústavy je obec samostatně spravována zastupitelstvem, a právě jemu proto náleží rozhodování o otázkách spadajících do samostatné působnosti obce, a to i v procesu územního plánování. Z výše uvedeného vyplývá, že do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří mimo jiné rozhodování o pořízení územního plánu a regulačního plánu, včetně vydání územního plánu obce, který se vydává formou opatření obecné povahy. Oba plány jsou součástí územně plánovací dokumentace (společně se zásadami územního rozvoje, které jsou vydávány zastupitelstvem kraje) a pořizuje je obecní úřad obce s rozšířenou působností v přenesené působnosti [§ 6 odst. 1 písm. a) stavebního zákona], jejich vydávání je však v samostatné působnosti zastupitelstva každé obce. Územní plán je tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 100 odst. 1 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. též nález sp. zn. III. ÚS 1669/11]. Ve schváleném územním plánu se projevuje zájem obce na rozvoji území, který v sobě nutně zahrnuje i sumu soukromých zájmů obyvatel obce, kupř. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele. Ostatně stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce, do níž správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně (viz usnesení ze dne 14. 1. 2020 sp. zn. III. ÚS 2833/19, bod 12 odůvodnění).
38. Kompetence územní samosprávy tedy zahrnuje i rozhodování o rozvoji území územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, tj. svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Ústavně zaručené právo obcí a krajů na samosprávu v tomto rozsahu zahrnuje také vydávání územních plánů formou opatření obecné povahy. K jeho ochraně slouží mimo jiných prostředků předvídaných podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny právě institut tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, který zajišťuje, aby případné zásahy do tohoto ústavně zaručeného práva probíhaly pouze v mezích vyznačených v čl. 101 odst. 4 Ústavy.
39. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.) nebo nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11]. Ústavní vymezení územní samosprávy proto nemůže být závislé jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty ústavní záruky územní samosprávy (čl. 8 Ústavy), která je jednou ze základních hodnot demokratického právního státu a jednou z jeho podstatných náležitostí (čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy, preambule a čl. 2 odst. 1 Listiny).
40. V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný pouze tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02 Ústavní soud dokonce vyslovil tezi, že zásah státu je přípustný pouze tehdy, "pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje". Tuto nezbytnost ochrany zákona je pak třeba posuzovat optikou kritéria potřebnosti v rámci testu proporcionality (srov. nález ze dne 14. 5. 2017 sp. zn. III. ÚS 3817/17, bod 57 odůvodnění).
41. Již v minulosti Ústavní soud přisvědčil tomu, že "přestože povaha i podoba zásahu do činnosti územně samosprávných celků se zcela zásadně odvíjí od toho, zda se jedná o zásah související s výkonem práva na samosprávu (samostatná působnost), anebo s výkonem státní správy (přenesená působnost), které jsou souběžně svěřeny příslušným orgánům územně samosprávných celků (tzv. smíšený model územní veřejné správy), v obou případech je činnost státu zasahující do činnosti územně samosprávných celků limitována principem legality (zákonnosti), byť se v obou případech projevuje odlišně" (nález sp. zn. II. ÚS 2200/15).
42. V návaznosti na výše uvedené tedy platí, že "zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon ... chrání, přičemž počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu" (nález sp. zn. III. ÚS 3817/17). Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.
V./2
Uplatnění obecných východisek na posuzovanou věc
43. V posuzované věci nebylo sporné, že vydání územního plánu je právem obce uplatňovaným v její samostatné působnosti, tj. v rámci samosprávy vykonávané na jejím území. Sporným je však postup při pořizování územního plánu obce Lednice, v jehož průběhu došlo k uzavření předmětné dohody mezi Ministerstvem kultury a Ministerstvem pro místní rozvoj. Ústavní soud musel v prvé řadě posoudit, zda bylo uzavření dohody vedlejších účastníků v dohodovacím řízení (§ 133 odst. 3 ve spojení s § 136 odst. 6 správního řádu) v předmětné věci možné, a zda obec musela mít v tomto dohodovacím řízení postavení účastníka řízení.
44. Z výše uvedených obecných východisek vyplývá, že stavební zákon rozlišuje proces zpracování a projednání návrhu územního plánu a proces řízení o územním plánu, v němž se zohledňují stanoviska dotčených orgánů. Tento proces je pak ve svém souhrnu společným dílem samosprávy i státní správy. Úkolem státní správy je přitom zajistit soulad a zpracování požadavků obce na rozvoj a využití území tak, aby byl v dostatečné míře chráněn veřejný zájem na využití území, včetně ochrany na úseku památkové péče.
45. Při posuzování toho, zda bylo uzavření dohody mezi vedlejšími účastníky zákonné, je potřeba vycházet zejména z § 136 odst. 6 věty druhé správního řádu, která stanoví, že se ustanovení tohoto odstavce (odkazujícího na přiměřené použití § 133 správního řádu) nepoužije na řešení rozporů s územními samosprávnými celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Pro vyloučení možnosti řešení rozporu v dohodovacím řízení je tedy nutné souběžné splnění dvou podmínek. Musí jít o 1) rozpor s územním samosprávným celkem a současně musí jít o 2) věc, která se týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. V posuzované věci je zřejmé (viz text dohody a bod 23 rozsudku městského soudu), že rozpor vznikl mezi Městským úřadem Břeclav (pořizovatelem územního plánu) jako správním orgánem, který vede řízení, a Ministerstvem kultury (správním orgánem, který je dotčeným orgánem), pročež účastníky dohodovacího řízení a z něho vzešlé dohody byli výlučně vedlejší účastníci jako ústřední správní úřady ve smyslu § 136 odst. 6 věty prvé ve spojení s § 133 odst. 3 správního řádu. Ústavní soud má za to, že v předmětné věci nešlo o rozpor mezi Ministerstvem kultury a obcí Lednice (resp. jejím zastupitelstvem), byť se věc bezpochyby v konečném důsledku dotýkala práva obce na samosprávu (splnění druhé podmínky), ale o rozpor orgánů státní správy hájících veřejný zájem v procesu územního plánování. V souladu se zákonem se proto neuplatnila výjimka zakotvená ve větě druhé § 136 odst. 6 správního řádu, neboť v posuzovaném případě se věc sice týkala práva územního samosprávného celku na samosprávu, nešlo však o rozpor s územním samosprávným celkem. Splnění každé z těchto podmínek je podle názoru Ústavního soudu nezbytné posuzovat odděleně. Kdyby totiž sama skutečnost, že se věc týká práva obce na samosprávu, měla znamenat, že je veden rozpor (byť materiálně) se samotnou obcí, stala by se první zákonná podmínka zbytečnou. Každé právní pravidlo je nutno vykládat tak, aby se právní pravidlo jiné nestalo obsoletní.
46. Ústavní soud rovněž posuzoval, zda musela být obec účastnicí předmětného dohodovacího řízení. Na tuto otázku odpovídá Ústavní soud záporně, jelikož pro závěr o účastenství obce v dohodovacím řízení neexistuje právní podklad. Toho si byli nejspíše vědomi i stěžovatelé, když ve své ústavní stížnosti uvedli, že zákon takovou možnost nevylučuje a je naopak "v souladu s obecnou právní zásadou, že účastníkem mocenského vrchnostenského rozhodování má být ten, jehož práva a povinnosti jsou dotčena". To, kdo je účastníkem dohodovacího řízení, je správním řádem určeno ryze procesně. Závěr o nutnosti přiznat obci postavení účastníka řízení by byl volným dotvářením práva, k němuž není Ústavní soud oprávněn. Ze systematického výkladu naopak vyplývá, že zákonodárce s možností uzavření předmětné dohody bez účasti obce nejspíše počítal, neboť "zastupitelstvo obce je při schvalování vázáno stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporů" (§ 51 odst. 2 stavebního zákona).
47. Ústavní soud se rovněž zabýval tím, zda nebylo možné vyřešit předmětný rozpor procesně jinak než v dohodovacím řízení, resp. postupem, v němž bude mít obec lepší procesní postavení. Dospěl však k závěru, že nikoliv, neboť právní řád nenabízí v posuzované věci jiný právní institut než právě dohodovací řízení. V úvahu nepřipadá ani řešení daného rozporu postupem podle § 97 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Byť mezi ústředními orgány státní správy vznikl konflikt sui generis, nešlo o spor, ve kterém si správní orgány osobovaly pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. V případě pořizování územního plánu obce navíc neprobíhá správní řízení, jehož výsledkem by bylo vydání správního rozhodnutí, dále pak závazné stanovisko není správním rozhodnutím a nebylo ani pochyb o tom, že jeho vydání je v působnosti Ministerstva kultury. Ústavní soud proto shledal využití dohodovacího řízení za souladné s právem.
48. Následně se Ústavní soud zabýval dalším stěžejním argumentem obsaženým v ústavní stížnosti, který spočívá ve vadném posouzení přiměřenosti plošného zákazu solárních panelů na střechách budov. V tomto bodě dal Ústavní soud stěžovatelům za pravdu.
49. V situaci, kdy dochází k rozhodování o zásahu do samosprávy na základě zákona, musí být vždy zvážen význam ústavně zaručeného práva územního samosprávného celku na samosprávu na straně jedné a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé, přičemž zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů [nález sp. zn. III. ÚS 1669/11].
50. Ústavní soud má za to, že se soudy náležitě nevypořádaly s tvrzenou nepřiměřeností plošného zákazu solárních panelů na střechách staveb, který v konečném důsledku vyplývá z dohody mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Ministerstvem kultury (č. j. MMR 41466/2014-81-2). Již městský soud svůj názor, že takovéto omezení je potřebné ("z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k právu žalobce na samosprávu"), neboť "soud neshledává existenci jiného prostředku, který by při stejné ochraně památkové péče zasáhl do práva žalobce na samosprávu s menší mírou", vyvrací konstatováním, že "Lze sice souhlasit s žalobcem, že u tohoto zásahu do práva na samosprávu není osvědčeno, že by účelu (nerušených pohledů na střešní krajinu) nebylo možné dosáhnout mírnější formou intervence. Stejného cíle by zřejmě bylo možné dosáhnout například vyloučením fotovoltaických a solárních systémů, jsou-li viditelné z ulic, rekreačních a památkově chráněných objektů i z veřejných prostranství, nebo lze-li z nich zaznamenat odraz slunečního jasu.", v rozporu s ním však uzavřel, že "rozdíl mezi zásahem zvoleným žalovanými a šetrnějším zásahem umožňujícím individuální posouzení by byl ve výsledku pouze teoretický. Zásah žalovaných v poměru s potřebou ochrany světově unikátní památkové zóny je tak zcela marginální a vybočuje ze zásady šetrnosti s tak slabou intenzitou, že jej není možné označit za nezákonný. Soud podotýká, že žalobce nepředložil dostatečné argumenty o věcné nezákonnosti plošného vyloučení fotovoltaických a solárních systémů na střechách staveb, neboť nikterak neozřejmil, zda vůbec a z jakého důvodu jsou takové drobné stavby pro rozvoj obce potřebné..." (bod 69 odůvodnění rozsudku).
51. Byť by však plošný zákaz splňoval kritérium vhodnosti a potřebnosti, je nutné rovněž dostatečně a správně posoudit i jeho přiměřenost sensu stricto [nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177)]. Je totiž patrné, že plošný zákaz umísťování solárních panelů, a to i těch umístěných na vnitřních (tj. z vnějšku nikoli pohledových) stranách střech pod takovým úhlem, že s výjimkou leteckého pohledu nejsou běžně vidět, je velmi silným zásahem do práva na rozvoj obce a následně i do práv vlastníků nemovitostí umístěných na tomto území. Nelze proto akceptovat ani závěr, že toto omezení je i přiměřené (v užším smyslu), opírá-li se tento závěr toliko o paušální zdůvodnění - týkající se veškerých omezení plynoucích z dohody - že "dohoda neukládá žalobci něco činit, ani zcela strpět stávající stav, pouze mu ukládá zdržet se přijetí výrazných změn územního plánu" a že "kroky, proti jejichž vyloučení nebo omezení žalobce brojí, jsou kroky nevratnými, které jsou způsobilé památkovou zónu trvale změnit" (bod 70 rozsudku městského soudu).
52. Nejvyšší správní soud k výše uvedenému konstatoval (bod 29 rozsudku), že se tímto obec "staví spíše do role ochránce subjektivních práv stavebníků, než svého ústavně garantovaného práva na samosprávu", přičemž však zároveň v témže bodě výslovně připustil, že opodstatněnost takového plošného zákazu nemusí v konkrétní situaci obstát. V tom si Nejvyšší správní soud argumentačně protiřečí, když sám připouští, že plošné omezení v konečném důsledku nemusí být přiměřené, neboť "jakékoliv plošné zákazy jinak legální aktivity jsou vždy z ústavněprávního hlediska problematické (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. června 2011, č. j. 7 Ao 2/2011-127, č. 2497/2012 Sb. NSS)". Bude-li však toto omezení součástí územního plánu obce, pak v souladu s ním budou muset správní orgány rovněž rozhodovat. Jinými slovy nemůže dojít k povolení záměru, který územní plán výslovně znemožňuje. Napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je tak v tomto rozsahu vnitřně rozporné.
53. V nálezu sp. zn. III. ÚS 3817/17 Ústavní soud uvedl, že "rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako územní společenství občanů". Nelze tedy přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu, že plošný zákaz umísťování solárních panelů na střechách budov se práva obce na samosprávu nedotýká. To, zda jde o věc týkající se práva na územní samosprávu, je pak potřeba v pochybnostech posuzovat ve prospěch tohoto ústavně zaručeného práva (favore libertatis). Nelze opomenout, že rozhodování o rozvoji spravovaného území je základním právem obce a jde o výkon samosprávy. Ve svém důsledku "to pak znamená, že naproti státu mají tyto svazy nárok, aby ... vymezenou činnost vykonávaly... Právní pojem samosprávy značí, že spravuje někdo jiný než stát." (Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934, s. 159, s. 161). Stejně tak nelze dle názoru Ústavního soudu po stěžovatelích požadovat, aby ozřejmili, zda vůbec a z jakého důvodu jsou solární panely pro rozvoj obce potřebné (viz shora citovaný bod 69 rozsudku městského soudu), když nejsou a nebudou ve vlastnictví obce, ale jejích občanů. Městský soud tím přehlíží samotnou podstatu samosprávy. Jak již Ústavní soud připomenul výše (viz bod 37), územní plán je "společenskou dohodou" o využití území lidmi, kteří v něm žijí, přičemž ve schváleném územním plánu se projevuje zájem obce na rozvoji území, který v sobě nutně zahrnuje i sumu soukromých zájmů obyvatel obce vyjádřených skrze jimi volené zastupitele, včetně zájmu např. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd.
54. Každý územní samosprávný celek, včetně obce, se totiž vyznačuje nejen územním základem, ale též základem (prvkem) osobním (Weyr, F., Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 58; Kopecký, M. Právní postavení obcí a krajů - základy komunálního práva. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 92 an.). Pod pojmem samosprávy se pak rozumí správa vlastních záležitostí svazu (Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934, s. 159, s. 161), v tomto případě tedy obce, a to ve prospěch občanů. Hájení zájmů občanů obce na různých úsecích veřejné správy náleží ke smyslu existence obcí jako základních územních samosprávných celků, které jsou územními společenstvími občanů (čl. 100 odst. 1 Ústavy). To v předmětné věci platí tím spíše, že z předmětu a cílů územního plánování vymezeného stavebním zákonem vyplývají pro futuro meze povoleného výkonu ústavně zaručeného vlastnického práva (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť se nástroji územního plánování rozhoduje o budoucím způsobu využití území (Kocourek, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany životního prostředí. Praha: Leges, 2012, s. 59).
55. Plošný zákaz umísťování solárních panelů na střechy budov za účelem ochrany památkové zóny nemůže být dle názoru Ústavního soudu zdůvodnitelný ani prostým odkazem na zásadu předběžné opatrnosti (bod 29 odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), která je známa z práva životního prostředí. Její uplatnění je na místě pouze v případě reálně hrozícího nebezpečí nevratného nebo závažného poškození právem chráněného zájmu (přiměřeně srov. § 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů). Platí dále, že "zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon ... chrání, přičemž počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu" (nález sp. zn. III. ÚS 3817/17). Tento příkrý a nepochybný rozpor nebyl soudy prokázán.
56. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje na to, že obec Lednice ve své správní žalobě a následně i v kasační stížnosti podrobně uvedla množství zcela konkrétních stížnostních bodů. S ohledem na míru jejich konkretizace a intenzitu zásahu do práva na samosprávu mj. v podobě plošného zákazu solárních panelů na území obce, bylo úlohou správních soudů se s těmito námitkami co nejpodrobněji vypořádat. Platí, že čím konkrétnější námitky žalobce (stěžovatel) vznáší, tím podrobněji k nim soud musí přistoupit a posuzovat je [přiměřeně srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005 č. j. 2 Azs 92/2005 - 58 (č. 835/2006 Sb. NSS) argumentum a contrario]. Tento požadavek však nebyl dle Ústavního soudu řádně naplněn, zejména pak v rámci posledního kroku testu proporcionality. To platí tím spíše, opírají-li soudy přiměřenost plošného zákazu solárních panelů o obtížněji uchopitelný princip předběžné opatrnosti v návaznosti na argument, že řešení navrhované stěžovateli (možnost umístění solárních panelů pouze ve dvorní části střech budov) údajně není dostačující.
57. Vzhledem k výše uvedeným pochybením týkajících se posouzení přiměřenosti plošného zákazu solárních panelů na střechách, které jsou samy o sobě důvodem pro konstatování porušení ústavně zaručeného práva na samosprávu a práva na soudní ochranu, se Ústavní soud dále nezabýval přezkoumáváním opodstatněnosti a existencí zákonných podmínek pro rozporování dalších dílčích požadavků zadání územního plánu v rámci procesu jeho pořizování.
58. Pouze na okraj proto Ústavní soud poznamenává, že se správní soudy budou muset s ohledem na shora uvedené obdobně podrobným způsobem vypořádat i s dalšími žalobními (stížnostními) body stěžovatelů. To se týká zejména problematiky záchytného parkoviště (bod 6.1 dohody), kdy z pohledu Ústavního soudu nelze akceptovat argument Nejvyššího správního soudu (srov. bod 27 odůvodnění rozsudku), že "pokud by obec pociťovala potřebu většího počtu parkovacích míst, je jistě možné vymezenou plochu využít intenzivněji, např. zřídit další parkovací místa v podzemí, jako se to běžně děje ve větších městech". To, zda bude chtít obec řešit problematiku parkování povrchovým záchytným parkovištěm, nebo pravděpodobně podstatně nákladnějším parkovištěm podzemním, je primárně věcí demokraticky zvolených orgánů obce. Soudy by měly být s ohledem na zásadu soudního sebeomezení při hodnocení těchto otázek zdrženlivé. Stejně tak nelze přijmout názor Nejvyššího správního soudu, podle něhož vedlejší účastníci "v dohodě uložili obci prověřit potřebnost parkovací plochy a jejího rozsahu územní studií". Stanovila-li dohoda, že jedna část plochy Z78 bude vymezena jako "plochy dopravní infrastruktury - záchytná parkoviště", přičemž "rozhodování v území v této části plochy Z78 bude podmíněno pořízením územní studie s tím, že data o této studii budou vložena do evidence územně plánovací činnosti do 4 let od nabytí účinnosti ÚP Lednice", neznamená to, že by tím dohoda uložila, resp. mohla uložit povinnost pořídit územní studii právě obci Lednice. Územní studii totiž podle stavebního zákona pořizuje pořizovatel územního plánu, tj. příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností v přenesené působnosti, v případech, kdy je to uloženo územně plánovací dokumentací, z vlastního nebo jiného podnětu (§ 30 odst. 2), tedy i na žádost obce ve svém správním obvodu [§ 6 odst. 1 písm. c) téhož zákona]. Dohodou uzavřenou ústředními správními úřady na základě § 136 odst. 6 správního řádu za účelem řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení (obecním úřadem obce s rozšířenou působností při výkonu státní správy), a správním orgánem, který je dotčeným orgánem (ministerstvem) ani nelze ukládat povinnosti přímo obci, neboť takový postup by byl v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy. Oprávnění ukládat takovou dohodou povinnosti přímo obci není založeno ani ustanovením o vázanosti zastupitelstva obce stanovisky dotčených orgánů a výsledkem řešení rozporů při schvalování návrhu nejvhodnější varianty řešení územního plánu (§ 51 odst. 2 stavebního zákona), ani ustanovením, podle něhož zastupitelstvo obce ověří před vydáním územního plánu, že není v rozporu - mimo jiné - s výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů (§ 54 odst. 2 téhož zákona).
VI.
Závěr
59. Předchozí obrana obce, spočívající v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu a následné kasační stížnosti nebyla úspěšná, přičemž z ústavní stížností napadených rozhodnutí nelze dovodit, že by byl náležitě zvážen význam základního práva obce na samosprávu v oblasti jejího územního rozvoje na straně jedné, a význam důvodů, proč by toto právo mělo být ve veřejném zájmu omezeno. Přestože Ústavní soud shledal využití dohodovacího řízení za souladné s právem, obecné soudy pochybily při posuzování zákonnosti plošného zákazu solárních panelů na střechách coby zákazu plynoucího z napadené dohody.
60. Na základě výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že ačkoli se obec Lednice "stanoveným postupem", jak to vyžaduje čl. 36 odst. 1, 2 a 4 Listiny, domáhala svého práva, městský soud a Nejvyšší správní soud v její věci "zákonem stanoveným způsobem" podle čl. 90 Ústavy nerozhodly, když ve svých rozhodnutích patřičně nezohlednily její ústavně zaručené právo na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy. K nezákonnému zásahu do práva na samosprávu může dojít již požadavkem státní moci na prosté zdržení se určitého jednání při výkonu samostatné působnosti obce, což byl právě případ stěžovatelů. To, jakým způsobem se správní soudy vypořádaly s námitkou nepřiměřenosti plošného zákazu solárních panelů a v důsledku toho i s otázkou (ne)zákonnosti zásahu do práva na samosprávu, dle názoru Ústavního soudu z ústavněprávního hlediska neobstojí.
61. S ohledem na výše uvedené po posouzení ústavní stížnosti Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná a podle § 82 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jí vyhověl, pročež podle § 82 odst. 4 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu i městského soudu zrušil. Učinil tak bez nařízení ústního jednání, neboť od něho nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
62. Úkolem městského soudu bude ve světle výše uvedených závěrů Ústavního soudu opět posoudit žalobu o určení, že dohoda uzavřená mezi vedlejšími účastníky dne 9. 3. 2015, MMR č. j. 41466/2014-81-2, o řešení rozporu vzniklého po společném jednání o návrhu územního plánu obce Lednice je nezákonným zásahem do práva této obce na samosprávu.
Autor: US