// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 07.07.2023
ÚS: Podmínky pro přiznání náhrady újmy dle zák. č. 82/1998 Sb.
Analytická právní věta
Nelze formalisticky vyžadovat a trvat na zrušení rozhodnutí státního orgánu, která byla příslušnými orgány shledána nezákonnými za situace, kdy tohoto zrušení sám dotčený subjekt právně ani fakticky nemůže dosáhnout. Pokud obecný soud interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, jedná v rozporu s právem účastníka řízení zakotveným v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
PRÁVNÍ VĚTY
Jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž Českou republiku zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy, je budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Taková důvěra je však možná pouze tehdy, odpovídají-li stát či subjekty, na něž stát přenesl výkon některých svých pravomocí, za škodu vzniklou jednotlivci jejich činností v případě, že tyto činnosti se posléze ukáží jako nezákonné či jinak vadné.
Přehlíží-li obecný soud skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny. Z toho vyplývá, že nelze formalisticky vyžadovat a trvat na zrušení rozhodnutí státního orgánu, která byla příslušnými orgány shledána nezákonnými za situace, kdy tohoto zrušení sám dotčený subjekt právně ani fakticky nemůže dosáhnout.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 847/23, ze dne 22. 5. 2023
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále také "městský soud"), neboť má za to, že jím byl porušen čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky a rovněž jeho práva zaručená čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a 2, čl. 36 odst. 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, připojeného rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu vyplývá, že v řízení, které předcházelo podání nyní posuzované ústavní stížnosti, vedl stěžovatel jako pověřený soudní exekutor na základě pověření Obvodního soudu pro Prahu 5 (dále jen "obvodní soud") ze dne 4. 4. 2017, č. j. 33 EXE 918/2017-15, exekuci pod sp. zn. 151 EX 243/17. Exekučními tituly byly rozsudek Okresního soudu Praha-západ (dále jen "okresní soud") ze dne 6. 10. 2015, č. j. 7 C 209/2015-49, a rozsudek Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud") ze dne 22. 12. 2016, č. j. 27 Co 152/2016-118. Předmětné exekuční řízení bylo zahájeno k návrhu oprávněných; právní zástupce povinného za svého klienta k věci sdělil, že z důvodu podání mimořádného opravného prostředku (dovolání) ničeho hradit nebude a nabádal oprávněné, aby exekuci nezahajovali. Odmítl tedy splnit povinnost uloženou pravomocným a vykonatelným rozhodnutím soudu jako orgánu veřejné moci.
3. V rámci realizace exekučního příkazu přikázáním pohledávky z účtu povinného (č. j. 151 EX 243/17-31) byla stěžovatelem vymožena celá pohledávka oprávněných včetně veškerého příslušenství. Náklady oprávněného a náklady exekuce byly určeny pravomocným příkazem k úhradě nákladů exekuce a byly také bezezbytku vymoženy, a exekuční řízení tak bylo ve smyslu § 46 odst. 8 exekučního řádu skončeno. Oznámení o skončení exekuce bylo vydáno dne 19. 9. 2017.
4. Dne 1. 6. 2018 (tzn. 8 měsíců od skončení exekuce) vydal Nejvyšší soud rozsudek č. j. 26 Cdo 3997/2017-173, kterým zrušil původní exekuční titul - rozsudek krajského soudu ze dne 22. 12. 2016, č. j. 27 Co 152/2016-118, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
5. V návaznosti na tuto skutečnost vyzval povinný stěžovatele dne 9. 8. 2018 k vrácení částky odpovídající vzniklým (a pravomocně přiznaným) nákladům exekuce, avšak stěžovatel s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (nálezy sp. zn. II. ÚS 594/10 a I. ÚS 2511/16; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) odmítl náklady exekuce vrátit. Povinný se proto následně sám v řízení dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále rovněž "zákon o odpovědnosti státu"), domáhal náhrady vzniklé újmy na státu, avšak neuspěl ani u Ministerstva spravedlnosti, ani posléze v jím iniciovaném soudním řízení. Obvodní soud pro Prahu 2 totiž v rozsudku ze dne 16. 12. 2019, č. j. 28 C 88/2019-100, k podané žalobě konstatoval, že je podána předčasně, neboť neexistuje žádné rozhodnutí o zastavení exekuce.
6. Povinný proto podal Obvodnímu soudu pro Prahu 5 dne 30. 1. 2020 návrh na zastavení exekuce po jejím provedení, kterému obvodní soud usnesením ze dne 14. 4. 2020, č. j. 33 EXE 918/2017-59, vyhověl a exekuci zastavil, a o nákladech mezi účastníky a nákladech exekuce rozhodl tak, že stěžovateli i oprávněným přiznal vůči povinnému právo na jejich náhradu. Proti nákladovým výrokům podal povinný odvolání, o kterém rozhodl městský soud usnesením ze dne 25. 6. 2020, č. j. 58 Co 214/2020-78 tak, že napadené výroky změnil, stěžovateli nepřiznal žádnou náhradu nákladů exekuce a žádnému z účastníků pak nepřiznal náhradu nákladů řízení. Naopak povinnému přiznal náhradu nákladů řízení odvolacího. V odůvodnění městský soud uvedl, že exekuční titul byl zrušen, a povinnému proto nelze na zastavení exekuce přičítat žádné zavinění, stejně jako oprávněnému.
7. Stěžovatel podal proti uvedenému rozhodnutí městského soudu (č. j. 58 Co 214/2020-78) ústavní stížnost, která byla usnesením Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2021, sp. zn. I. ÚS 2592/20, odmítnuta z důvodu bagatelnosti nároku. Současně ale Ústavní soud výslovně uvedl, že v případě předmětného usnesení městského soudu jde o rozhodnutí nezákonné, nerespektující jeho konstantní judikaturu, které by tedy jinak bylo jednoznačně předmětem kasace. Věcně tak dal Ústavní soud stěžovateli plně za pravdu. Zároveň Ústavní soud v souvislosti s uvedeným vyjádřil názor, že soudní exekutor, kterému bylo v důsledku zrušení exekučního titulu zpětně odejmuto právo na náhradu nákladů exekuce, se může náhrady takto vzniklé škody domáhat po státu dle zákona č. 82/1998 Sb., neboť - jakkoliv nebyl účastníkem původního nalézacího řízení - bylo nezákonným rozhodnutím jednoznačně zasaženo do jeho majetkové sféry.
8. Stěžovatel následně dle zákona č. 82/1998 Sb. skutečně uplatnil u Ministerstva spravedlnosti na státu nárok na náhradu vzniklé škody, čímž splnil podmínku pro soudní uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem.
9. Konkrétní škodu (újmu) spatřuje stěžovatel ve ztrátě svého práva na náhradu nákladů exekučního řízení v souvislosti se zrušením nezákonného exekučního titulu a s následným nepřiznáním náhrady nákladů exekuce v řízení o zastavení exekuce po jejím provedení. Výše škody pak odpovídá výši nákladů exekuce, které byly v rámci předmětného exekučního řízení pravomocně určeny částkou 17 036,80 Kč (náklady dle výroku I. PÚNE ze dne 25. 8. 2017, č. j. 151 EX 243/17-234, resp. dle výroku III. usnesení Okresního soudu pro Prahu 5 ze dne 14. 4. 2020, č. j. 33 EXE 918/2017-59).
10. Žalobu stěžovatele na náhradu vzniklé újmy proti vedlejší účastnici shledal Obvodní soud pro Prahu 2 důvodnou, a proto jí rozsudkem ze dne 19. 10. 2022, č. j. 11 C 26/2022-40, v celém rozsahu vyhověl. Dospěl k závěru, že odepření práva na náhradu škody stěžovateli s argumentem, že nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, a že rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů exekuce, nebylo pro nezákonnost zrušeno, by v daném případě představovalo nepřiměřeně tvrdou a nespravedlivou aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatel totiž sice skutečně nebyl účastníkem řízení, ve kterém byl vydán (následně pro nezákonnost zrušený) rozsudek krajského soudu, byl však (při rozhodování o náhradě nákladů exekuce) účastníkem navazujícího exekučního řízení, které tvoří s řízením nalézacím logický celek, a do majetkových poměrů stěžovatele byly negativní důsledky nezákonného rozhodnutí v konečném důsledku promítnuty. Soud uvedl, že nevidí důvodu, proč by postavení žalobce mělo být odlišné od postavení povinného, kterému by při (rovněž nezrušeném) rozhodnutí o náhradě nákladů exekuce respektujícím závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 594/10 zůstalo zachováno právo domáhat se náhrady takto vzniklé škody dle zákona o odpovědnosti státu (viz závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2085/08).
11. Stěžovatel se totiž jako pověřený soudní exekutor dostal do situace, kdy musel respektovat (posléze pro nezákonnost zrušený) rozsudek krajského soudu a provést nařízenou exekuci, avšak následně mu byly odepřeny zisk (odměna) a náhrada vynaložených nákladů fakticky protiústavním usnesením městského soudu, proti kterému se nemohl nijak bránit (mimořádný opravný prostředek byl vyloučen ex lege, ústavní stížnost byla pro bagatelnost věci shledána zjevně neopodstatněnou). Odepření práva na náhradu škody by pak představovalo rozhodnutí rozporné se základními principy právního státu. Obvodní soud pro Prahu 2 přitom odkázal na judikaturu Ústavního soudu, který v minulosti kritizoval přepjatě formalistický přístup, který by vedl k faktickému vyloučení poskytnutí náhrady škody, a který dále připustil přiznání náhrady škody též osobě, která nebyla účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, ale do jejíchž majetkových poměrů se vydání takového nezákonného rozhodnutí promítlo (viz nález ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2/21).
12. Obvodní soud rovněž konstatoval, že na stěžovatele (podnikatele) nelze přenášet důsledky nezákonného postupu státu, neboť přítomnost škodního zásahu státu v podobě nezákonného rozhodnutí meze podnikatelského rizika prolamuje, a v neposlední řadě připomenul, že usnesení městského soudu, kterým nebyla stěžovateli přiznána náhrada nákladů exekuce, bylo Ústavním soudem - ač nezrušeno - označeno za protiústavní; jeho zrušení přitom zabránila pouze bagatelnost projednávané věci. Podotkl také, že to byl povinný, kdo nerespektoval existující pravomocné a vykonatelné rozhodnutí (ač později zrušené pro nezákonnost), on sám by tedy měl být zatížen případným odškodňovacím řízením vůči státu.
13. Po odvolání vedlejší účastnice změnil městský soud rozhodnutí soudu I. stupně tak, že nyní napadeným rozsudkem žalobu zamítl a uložil stěžovateli zaplatit vedlejší účastnici náhradu nákladů řízení. Vycházel z toho, že rozhodnutí, které bylo příčinou ztráty pohledávky a jímž mohla stěžovateli vzniknout škoda, není ve smyslu zákona nezákonné, neboť nebylo zrušeno (ani Ústavním soudem), nebyla tedy splněna zákonná podmínka pro vznik odpovědnosti státu. Podle městského soudu, ačkoliv Ústavní soud přistupuje k výkladu splnění podmínek odpovědnosti státu v materiálním slova smyslu, i on hovoří o nezákonném rozhodnutí jako příčině vzniku škody, v posuzovaném případě však dotčené rozhodnutí není ve smyslu zákona nezákonné.
14. Ani ve vztahu k vydanému exekučnímu titulu, který byl později zrušen pro nezákonnost, (tedy v řízení, ve kterém nebyl stěžovatel účastníkem řízení), nelze podle městského soudu odpovědnost státu dovodit. Mezi tímto nezákonným rozhodnutím a ušlým ziskem exekutora totiž neexistuje kauzální nexus (příčinná souvislost). Příčinou tvrzené škody exekutora totiž podle městského soudu nebylo nezákonné rozhodnutí, ale jednání povinného, který nerespektoval exekuční titul a jej neplnil a rovněž rozhodnutím odvolacího soudu, který náklady stěžovateli nepřiznal. Závěrem městský soud spravedlnost takového řešení odůvodnil podnikatelského rizika stěžovatele jako podnikatele.
II. Argumentace stěžovatele
15. Stěžovatel má za to, že (ačkoliv jde o věc bagatelní) předkládané otázky jsou svým charakterem natolik závažné a přesahující kauzu samotnou a proto je požadavek na jejich projednání Ústavním soudem legitimní. Této části argumentace je věnována zvýšená pozornost a stěžovatel předkládá Ústavnímu soudu rovněž přehled judikatury k meritornímu projednání bagatelních věcí. Stěžovatel se domnívá, že mu byl odepřen přístup k soudu, což dle dřívějších rozhodnutí Ústavního soudu není ani u bagatelních věcí přípustné (uvádí např. nález ze dne 6. 10. 2020, sp. zn. III. ÚS 1231/20), a dále připomíná, že právě z důvodu bagatelnosti věci nemohl podat proti napadenému rozsudku městského soudu dovolání, ačkoli podle jeho názoru soudní praxe v dané oblasti nutně potřebuje sjednocující zásah, který by již napříště zamezil obecným soudům postupovat svévolně, v rozporu s názory Ústavního soudu.
16. Jedná se zejména o závěry k otázce hrazení nákladů exekuce po zrušení nezákonného exekučního titulu, přičemž k této problematice existuje ustálená a jednotná judikatura Ústavního soudu. Stěžovatel upozorňuje, že právě na ni Ústavní soud navázal v předchozí stěžovatelově věci, když (srov. výše citované usnesení sp. zn. I. ÚS 2592/20) stěžovatele v podstatě odkázal na uplatnění nároku na náhradu majetkové újmy u státu. Stěžovatel tak legitimně očekával, že městský soud bude postupovat dle judikatury Ústavního soudu, na kterou v obou na sebe navazujících řízeních opakovaně poukazoval, avšak městský soud ji nijak nezohlednil (což platí jak pro řízení exekuční, tak i pro navazující řízení nalézací).
17. Stěžovatel se proto dovolává principu předvídatelnosti soudních rozhodnutí, neboť legitimně předpokládal, že se mu za odvedenou práci dostane odpovídajícího protiplnění alespoň ve formě náhrady škody. K tomuto odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, dle které "z postulátu oprávněné důvěry v daný právní řád a totožný postup orgánů veřejné moci ve skutkově a právně identických kauzách, kdy subjekty práv oprávněně očekávají, že v této důvěře nebudou zklamány, nevyplývá sice kategorická neměnnost výkladu či aplikace práva, nýbrž ten požadavek, aby tato změna byla s ohledem na konkrétní okolnosti, jako je kupř. objektivní vývoj společenských podmínek dotýkající se daných skutkových situací (sp. zn. IV. ÚS 200/96), předvídatelná nebo případně nepředvídatelná změna výkladu v době jejího uskutečnění byla transparentně odůvodněna a opírala se o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které přirozeně reagují i na právní vývody předtím v rozhodovací praxi stran té které právní otázky uplatňované (sp. zn. III. ÚS 470/97). Pouze takto transparentně vyložené myšlenkové operace, odůvodňující divergentní postup nezávislého soudu, resp. soudce, vylučují, v rámci lidsky dostupných možností, libovůli při aplikaci práva." (nález sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005).
18. Popsaným způsobem však městský soud nepostupoval, neboť bez dostatečného odůvodnění použití judikatury Ústavního soudu (ze které při rozhodování naopak vyšel soud I. stupně) v podstatě vyloučil. Konkrétně jde jak o nerespektování usnesení ve stěžovatelově věci sp. zn. I. ÚS 2592/20, tak i o názor Ústavního soudu vyslovený v již zmiňovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 2/21 (přiznání náhrady újmy též osobě, která nebyla účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí). Městský soud totiž závěry plynoucí z této judikatury nepovažuje za obecný princip, ale "jako výjimečný v konkrétních skutkových situacích". Takový postup je však extrémní a zamezující jakékoliv možnosti vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou soudnímu exekutorovi v exekučním řízení, což je zcela v rozporu i se závěry nálezu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 917/21, tedy že "pokud obecný soud přehlíží skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny."
19. Stěžovatel konečně tvrdí, že postup městského soudu se týká všech soudních exekutorů, kteří mohou být prosazením takto opakovaně poškozováni bez jakékoli možnosti procesní či jiné obrany. Ve většině exekučních řízení totiž výše nákladů exekuce nepřesahuje hranici bagatelní pohledávky, což má za následek potenciální poškozování soudních exekutorů.
III. Vyjádření k ústavní stížnosti
20. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil účastník řízení, Městský soud v Praze, který uvedl, že z jeho pohledu se jedná z hlediska předmětu naříkaného řízení i postavení stěžovatele jako významově bagatelní a odkázal proto jen na odůvodnění napadeného rozhodnutí.
21. Ministerstvo spravedlnosti považuje ústavní stížnost za zjevně neopodstatněnou a svoji argumentaci zaměřilo na bagatelnost dané věci. Případné meritorní rozhodnutí Ústavního soudu by představovalo odklon od rozhodovací praxe v bagatelních věcech a porušení principu předvídatelnosti soudního rozhodování s tím, že všichni účastníci důvodně očekávají, že bude stížnost jako zjevně neopodstatněná odmítnuta. Není ostatně dána potřeba judikovat prakticky totéž, co bylo vysloveno již v nálezu ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 594/10. O prostoru k meritornímu projednání by Ministerstvo spravedlnosti uvažovalo pouze za situace většího množství řízení o totožném nároku, a to za účelem explicitního vyslovení závazného názoru Ústavního soudu k řešené problematice. O nároku stěžovatele přitom bylo již dříve pravomocně rozhodnuto a dokonce ani ze strany Ústavního soudu nedošlo k následnému zrušení rozhodnutí, a tím k vytvoření podmínek pro řádné uplatnění nároku dle zákona č. 82/1998 Sb. Neshledal-li Ústavní soud již v rámci předchozího řízení důvody pro zásah do rozhodovací praxe obecných soudů o samotném základu, pak z pohledu vedlejšího účastníka řízení je zde nyní pro kasační zásah dán ještě menší prostor. Podle vedlejšího účastníka je zjevným záměrem zákonodárce vázat vznik odpovědnosti státu na zrušení nezákonného rozhodnutí, v důsledku kterého vznikla účastníkovi řízení škoda, a v této souvislosti kvituje, že Ústavní soud v rámci své rozhodovací praxe zásadně nepřistupuje k prolomení nejen textace, ale i záměru zákonodárce a nepřipouští poskytnutí odškodnění ve chvíli, kdy poškozený měl možnost domoci se zrušení příslušného rozhodnutí, k čemuž však následně nedošlo.
22. S ohledem na obsah vyjádření účastníků řízení je Ústavní soud nezasílal stěžovateli k případné replice, jelikož by to bylo zjevně neúčelné.
IV. Splnění podmínek řízení před Ústavním soudem
23. Ústavní soud posuzoval splnění procesních podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je rovněž právně zastoupen advokátem podle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
24. Ústavní soud dále uvádí, že si je vědom bagatelnosti posuzované věci, přičemž podle jeho konstantní judikatury platí, že nepřipouští-li zákonodárce podání mimořádného opravného prostředku (dovolání) proti rozhodnutí nepřevyšujícímu peněžité plnění ve výši 50 000 Kč [§ 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř.], nedává rozumný smysl, aby roli Nejvyššího soudu v těchto věcech fakticky suploval Ústavní soud. Ústavní soud dal proto ve své rozhodovací praxi opakovaně najevo, že v takových případech, s výjimkou extrémních situací, je úspěšnost ústavní stížnosti pro její zjevnou neopodstatněnost vyloučena (podle zásady de minimis non curat praetor). Co do oněch výjimečných situací se jedná zejména o případy, kdy by se obecné soudy při interpretaci ustanovení právního předpisu dopustily svévole, tedy své rozhodnutí neodůvodnily nebo by se jejich závěry a odůvodnění příčily pravidlům logiky, byly výrazem přepjatého formalismu nebo jiným extrémním vybočením z obecných principů spravedlnosti.
25. V nyní posuzovaném případě však Ústavní soud dospěl k závěru, že se napadený rozsudek dotýká účelu, podstaty a smyslu ústavního práva na náhradu škody (viz čl. 4 odst. 4 Listiny) způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny [obdobně viz nález ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 649/22 a nález ze dne 15. 2. 2012 sp. zn. III. ÚS 3659/10 (N 32/64 SbNU 339)]. Napadené rozhodnutí je z tohoto pohledu významné a z důvodu ochrany ústavnosti proto přesahuje věc samotnou. Závěry přijaté městským soudem totiž mohou mít vliv i na jiná obdobná řízení, a proto "ústavněprávní hodnota sporu" převáží nad "kvantitativní stránkou věci" [srov. nálezy ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. III. ÚS 2018/15 (N 11/80 SbNU 139) a ze dne 23. 2. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2009/20].
26. Současně, ani v takto bagatelním sporu Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) nemůže přehlédnout, že v téže věci stejného stěžovatele obecné soudy nerespektovaly názory vyslovené Ústavním soudem, přičemž prolomení takto nastolené soudní praxe obecných soudů je právě pro bagatelnost věcí tohoto typu značně ztíženo. Nelze přitom připustit, aby stát spoléhal právě na bagatelnost uplatňovaných nároků a přiznání náhrady vzniklé újmy paušálně odmítal například s odkazem na podnikatelské riziko. Opakovaná akceptace takového přístupu obecných soudů, spočívající ve značné míře v ignorování závazných názorů Ústavního soudu, by totiž systematicky znevýhodňovala soudní exekutory (coby účastníky řízení) před žalovaným státem, který újmu způsobil a má za ni tedy i nést odpovědnost.
27. V nyní posuzované věci tedy Ústavní soud - navzdory bagatelnosti žalované částky - neodmítl ústavní stížnost pro její zjevnou neopodstatněnost jednak proto, jelikož má zájem na respektování svojí vlastní judikatury, a současně je dán zájem na vyřešení předmětné otázky, která má zjevný přesah i nad zájmy samotného stěžovatele, neboť je zřejmé, že se může jednat o systémový problém, který se může v budoucnu týkat i dalších podobných případů.
V. Vlastní hodnocení Ústavního soudu
28. Ústavní soud proto zvážil obsah ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí i průběh řízení, které mu předcházelo, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
V.1. Obecná východiska
29. Má-li být stát skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce. Stát nemá svobodnou vůli, nýbrž je povinen striktně dodržovat právo v jeho ideální (škodu nepůsobící) interpretaci (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy).
30. Ústavní soud se již v minulosti několikrát vyjádřil k otázce výkonu veřejné moci v souvislosti s deliktní odpovědností státu za způsobenou materiální a nemateriální škodu, přičemž dospěl k závěru, že v této oblasti je třeba hledat mnohem větší sepjetí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace. To proto, že stát je v těchto případech ve vztahu k jednotlivci ve vrchnostenském postavení [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 85/04 ze dne 13. 7. 2006 (N 136/42 SbNU 91) nebo nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567)].
31. Ústavní soud již také mnohokráte opakoval, že jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž Českou republiku zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy, je budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, ukáže-li se, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. Jinak řečeno, taková důvěra je možná pouze tehdy, odpovídají-li stát či subjekty, na něž stát přenesl výkon některých svých pravomocí, za škodu vzniklou jednotlivci jejich činností v případě, že tyto činnosti se posléze ukáží jako nezákonné či jinak vadné. Udržování důvěry občanů v právo je jedním z podstatných pilířů odpovědnosti státu za škodu a, vice versa, nemůže být dána důvěra tam, kde nezákonnost či nesprávnost aktů veřejné moci není sankcionována v podobě odpovědnosti za škodu (viz nález ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 529/09, nález ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3005/14, nález ze dne 8. 10. 2018, sp. zn. II. ÚS 3625/17, nález ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 917/21).
32. Odpovědnost státu za škodu je na ústavní úrovni upravena v čl. 36 odst. 3 Listiny, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Na úrovni práva podústavního je pak daná materie konkretizovaná zákonem č. 82/1998 Sb., který upravuje podrobnosti uplatňování vzniklých nároků.
33. Aplikace tohoto zákona však nesmí vést, přímo ani nepřímo, k omezení rozsahu základního práva zakotveného v čl. 36 odst. 3 Listiny [viz nález ze dne 24. 7. 2014 sp. zn. II. ÚS 1430/13 (N 143/74 SbNU 215)], naopak jím musí být základní právo na náhradu škody způsobené nezákonným nebo nesprávným zásahem veřejné moci realizováno [srov. nález ze dne 30. 4. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 18/01 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.) či již cit. nález sp. zn. IV. ÚS 2/21]. Zde lze odkázat rovněž na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1628/07, v němž se praví: "Cílem tohoto ustanovení je tedy zjevně poskytnutí náhrady škody těm, kterým byla nezákonným či nesprávným postupem orgánů státu škoda způsobena. Toto ustanovení obecně vychází ze skutečnosti, že stát funguje i proto, aby jak své občany, tak i osoby zdržující se na jeho území, chránil, aby jim poskytoval záruky, že jejich práva budou hájena a aby jim v případě jejich porušení umožnil domáhat se nápravy. Odstavec 4. čl. 36 Listiny potom odkazuje na (zvláštní) zákon, který podmínky i podrobnosti práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem stanoví... ...Takový zákon však nemůže samotný nárok na náhradu škody, v důsledku zmíněného jednání vzniklé, anulovat (negovat), byť "pouze" v jeho dílčím aspektu. Jinými slovy, zvláštní zákon dle čl. 36 odst. 4 Listiny nemůže popřít předmětné ústavně zaručené základní právo, a to nejen jako celek, ale ani jeho dílčí komponenty. Zákonu je svěřena toliko úprava podmínek a podrobností realizace již ústavně zakotveného práva, které vychází z principu ochrany práv každého, kdo byl poškozen nezákonným rozhodnutím státního orgánu či veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem."
34. Nemožnost vyloučení nároku na náhradu škody podústavním právem je ostatně zajištěna i interpretačními pravidly, podle kterých nelze při zjišťování obsahu právní úpravy spoléhat jen na jazykový výklad aplikovaného ustanovení, nýbrž relevantní je především účel a smysl aplikované právní normy, popř. další uznávané způsoby výkladu. To je významné zejména proto, že městský soud v napadeném rozhodnutí vychází především z doslovného znění dotčeného ustanovení. Již v nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) přitom Ústavní soud uvedl, že "soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci."
V.2. Aplikace obecných východisek na posuzovanou věc
35. Předmětem nyní posuzované věci je (zjednodušeně vyjádřeno) nesouhlas stěžovatele se způsobem, jakým městský soud jako soud odvolací posoudil vznik a naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu, která stěžovateli jako soudnímu exekutorovi vznikla nepřiznáním náhrady nákladů za vykonanou nařízenou exekuci, a to po zrušení exekučního titulu pro nezákonnost, v navazujícím řízení o zastavení exekučního řízení.
36. Posuzovaná věc se nachází ve fázi, kdy byla nyní napadeným rozhodnutím městského soudu zamítnuta žaloba stěžovatele na přiznání náhrady škody způsobené dřívějším rozhodnutím městského soudu, který stěžovateli po zastavení exekuce soudem prvního stupně nepřiznal náhradu nákladů vykonané exekuce. Jak se podává ze shora uvedeného, Ústavní soud v usnesení sp. zn. I. ÚS 2592/20 rozhodnutí městského soudu o nepřiznání náhrady nákladů sice shledal nezákonným, neboť soud postupoval v rozporu s jeho ustálenou judikaturou, avšak pro bagatelnost věci ústavní stížnost odmítl.
37. Nyní napadené rozhodnutí městského soudu, kterým stěžovateli nebyla přiznána náhrada škody způsobené rozhodnutím o nákladech exekuce, vychází právě ze skutečnosti, že rozhodnutí, kterým nebyla stěžovateli přiznána odměna exekutora, sice bylo Ústavním soudem výslovně prohlášeno za nezákonné, avšak nebylo jím formálně zrušeno (bod 7. napadeného rozsudku). Podle městského soudu tak nebyla splněna podmínka dle § 8 zákona o odpovědnosti státu. Odpovědnost státu pak městský soud nedovodil ani z původního exekučního titulu (na základě kterého stěžovatel vykonal exekuci), který byl sice pro nezákonnost zrušen, avšak stěžovatel sám nebyl účastníkem tohoto řízení (§ 7 zákona o odpovědnosti státu).
38. Z narace nyní posuzované věci je tak dostatečně patrno, že se stěžovatel ocitl v určité procesní "pasti": na straně jedné je totiž zcela zřejmé, že ke vzniku škody na jeho straně (byť nevysoké) došlo, nicméně v důsledku jednotlivých rozhodnutí a vzájemně si protiřečících právních názorů mu tato škoda nebyla přiznána. Také proto považuje Ústavní soud výklad a aplikaci podústavního práva městským soudem za rozporné nejen s judikaturou Ústavního soudu, ale zejména s účelem práva na náhradu škody způsobené nezákonným nebo nesprávným zásahem veřejné moci podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
39. Požadavkem předchozího zrušení rozhodnutí pro nezákonnost se totiž v minulosti již Ústavní soud zabýval (nález ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08) a například v usnesení ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. I. ÚS 3009/08, s odkazem na usnesení ze dne 18. 2. 21010, sp. zn. III. ÚS 541/08, uvedl, že jmenovaná podmínka je "stavěna na teleologii, že s ohledem na zásadu presumpce správnosti rozhodnutí není ministerstvo, potažmo obecný soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení. Nicméně v situaci, kdy je již v předchozím (jiném) řízení (zde v řízení o stížnosti pro porušení zákona) deklarována nezákonnost určitého rozhodnutí (nadto výrokem a rozhodnutím vrcholného soudního orgánu), pak z logiky věci ani ministerstvo, ani obecný soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu již neposuzují zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení. [...] K tomu je třeba zdůraznit, že opačný přístup by byl v rozporu s čl. 36 odst. 3 Listiny."
40. Je tedy zjevné, že za situace, kdy byla k tomu příslušným orgánem veřejné moci deklarována nezákonnost předmětného rozhodnutí (v tomto je situace zcela odlišná od městským soudem popisované v bodu 10 napadeného rozsudku), je trvání na jeho formálním zrušení nepřípustně formalistické a dle Ústavního soudu zasahuje samy principy materiálního právního státu. Takový výklad odporuje teleologickému výkladu příslušných právních norem a Ústavní soud jej považuje za ústavně nekonformní.
41. Obdobně se ostatně vyjádřil rovněž Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013 (www.nsoud.cz), ve vztahu k rozhodnutí Ústavního soudu, když konstatoval, že z pohledu vzniku odpovědnosti státu je nutné za nezákonné ve smyslu § 8 zákona o odpovědnosti státu považovat i rozhodnutí Ústavního soudu, jehož nezákonnost deklaroval (aniž je zrušil) rozsudek Evropského soudu pro lidská práva. Nejvyšší soud přitom dodal, že stejně jako Ústavní soud ve věcech, které nedosahují svým významem ústavně právní úrovně, ani Evropský soud pro lidská práva nemá pravomoc rušit rozhodnutí vnitrostátních orgánů smluvních států (v době rozhodování Nejvyššího soudu upravoval zákon o Ústavním soudu možnost obnovy řízení pouze u věcí trestních, proto nemohlo být rozhodnutí Ústavního soudu samotným Ústavním soudem žádným způsobem změněno ani zrušeno), to však nesmí vést obecné soudy k závěru, že je z důvodu nezrušení nezákonného rozhodnutí zcela a vždy vyloučena odpovědnost státu ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny.
42. Z výše uvedených důvodů tak skutečně nelze přisvědčit městskému soudu, považoval-li pro přiznání náhrady škody za nezbytné zrušení předmětného rozhodnutí. Soudy by naopak měly vždy zvažovat, nakolik je požadavek nutnosti zrušit určité rozhodnutí pro nezákonnost přiměřený povaze řízení, v němž bylo dané rozhodnutí vydáno, a obsahu tohoto rozhodnutí. Jak připomenul Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 2/21, kupříkladu řada rozhodnutí v trestním řízení je vydávána pouze na určité (prozatímní) období a k jejich zrušení zásadně nedochází, což však neznamená, že nemohou být prohlášena za nezákonná. Není tedy rozhodné, zda rozhodnutí bylo (resp. mohlo být) pro nezákonnost přímo zrušeno, nýbrž zda jeho nezákonnost byla zákonem předvídaným způsobem alespoň konstatována.
43. Nezbývá než dodat, že přehlíží-li soudy skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretují zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, který přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, porušují právo jednotlivce zakotvené v čl. 36 odst. 3 a princip obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, ale zasáhly rovněž stěžovatelovo právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny a tím nedostály imperativu uloženému jim v čl. 90 Ústavy (srov. bod 29 výše citovaného nálezu sp. zn. III. ÚS 917/21 či nález sp. zn. IV. ÚS 2/21).
44. Pokud proto vedlejší účastník kvituje, že Ústavní soud v rámci své rozhodovací praxe zásadně nepřistupuje k prolomení nejen textace, ale i záměru zákonodárce a nepřipouští poskytnutí odškodnění ve chvíli, kdy poškozený měl možnost domoci se zrušení příslušného rozhodnutí, k čemuž však následně nedošlo, je nutné takový závěr Ministerstva spravedlnosti označit za zjevný omyl, což dokládá četná výše citovaná judikatura Ústavního soudu. Zmiňované závěry snad mohou dopadat na situaci, kdy není příslušné rozhodnutí zrušeno, neboť není shledáno nezákonným, nikoliv však na situaci, kdy zrušení rozhodnutí pro nezákonnost v konkrétním případě není možné fakticky dosáhnout. Naznačuje-li pak vedlejší účastník potřebu explicitně vyslovit závazný názor Ústavního soudu k řešené problematice, spatřuje Ústavní soud skutečný potenciál ke sjednocování rozhodovací praxe spíše v respektování těch, které již byly zdejším soudem opakovaně vysloveny.
45. Ústavní soud dodává (přičemž je namístě uvést, že tuto možnost nezpochybnil ani městský soud), že ani v případech, kdy není poškozený účastníkem řízení, z něhož vzešlo nezákonné rozhodnutí, není možnost uplatnění nároku na náhradu škody vůči státu zcela vyloučena. Z pohledu čl. 36 odst. 3 Listiny je totiž prvořadá toliko okolnost, zda byla takovým rozhodnutím škoda skutečně způsobena (srov. opětovně nález sp. zn. IV. ÚS 2/21), tzn. rozhodující je materiální náhled na tvrzené porušení práv dotčeného subjektu. Lpění na takto formálním kritériu by totiž v konkrétním případě mohlo vést k závěru, že vzniklá škoda by byla prakticky nereparovatelná. Ostatně, právě v nyní rozhodované věci nastala pro stěžovatele shora již jednou zmíněná procesní past, kdy na jedné straně musel respektovat pravomocně stanovený exekuční titul a provést v jeho intencích nařízenou exekuci, aby mu následně nebyla přiznána odměna a vynaložených nákladů usnesením městského soudu, proti kterému se nemohl procesně bránit. Jinými slovy řečeno, městský soud nemůže ustrnout na konstatování, že mezi nezákonným exekučním titulem a vzniklou újmou stěžovatele neexistuje příčinná souvislost, neboť ta byla přetržena povinným a jeho nerespektováním v té době pravomocného a vykonatelného exekučního titulu. V důsledku akceptace tohoto právního závěru by totiž došlo k negaci samotné podstaty postavení a hybridní funkce soudního exekutora, která spočívá jak v postavení podnikatele nesoucího riziko spojené s vymáháním pohledávky a usilujícího o úhradu nákladů exekuce a dosažení zisku, a také v postavení pověřeného orgánu veřejné moci, jehož rozhodování podléhá kontrolním mechanismům ze strany exekučních soudů a nad jehož činností dohlíží Ministerstvo spravedlnosti. (nález Pl. ÚS ÚS 15/18 ze dne 2. 11. 2021, č. 448/2021 Sb.).
VI. Závěr
46. Ústavní soud shrnuje, že přehlíží-li obecný soud skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny. Z toho vyplývá, že nelze formalisticky vyžadovat a trvat na zrušení rozhodnutí státního orgánu, která byla příslušnými orgány shledána nezákonnými za situace, kdy tohoto zrušení sám dotčený subjekt právně ani fakticky nemůže dosáhnout.
47. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že městský soud vyložil podmínky pro přiznání náhrady újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. přepjatě formalistickým způsobem, kterým de facto vyloučil odpovědnost státu za škodu, a to aniž by se zabýval všemi pro věc významnými okolnostmi a předpoklady pro její vznik. Nerespektováním ústavního příkazu zakotveného v čl. 4 odst. 4 Listiny tak došlo k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu, zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, a k porušení jeho základního práva na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci dle čl. 36 odst. 3 Listiny.
48. Proto Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a podle § 82 odst. 3 písm. a) tohoto zákona napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil.
49. Nyní bude na městském soudu, aby se žalobou stěžovatele a odvoláním vedlejšího účastníka nově zabýval a ve věci rozhodl v souladu s vysloveným závazným právním názorem Ústavního soudu.
Autor: US