// Profipravo.cz / Výkon rozhodnutí / exekuce 25.02.2021
K posuzování stanoviska správního orgánu v exekučním řízení
I. Je-li soudu v občanském soudním řízení předložena listina vydaná správním orgánem, soud nejprve vyhodnotí, zda se jedná o veřejnou listinu, posoudí její pravost (zda je vydána tím, kdo je v ní jako její vydavatel označen) a skutečnost, zda je vydána v mezích pravomoci správního orgánu. Dospěje-li k závěru, že se jedná o veřejnou listinu, uplatní se v souladu s § 134 o. s. ř. presumpce správnosti jejího obsahu. Jedná-li se o rozhodnutí správního orgánu (tedy úkon správního orgánu, jímž jsou zakládána, měněna, rušena či deklarována práva či povinnosti určité osoby, případně je jím negativně zasaženo do právní sféry určité osoby ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, a k jeho případnému přezkumu jsou proto pravomocné soudy v rámci správního soudnictví), soud není oprávněn přezkoumávat věcnou správnost takového rozhodnutí a nelze důkazem opaku vyvrátit správnost obsahu listiny. Jedná-li se však o jiný úkon správního orgánu, který není (správním) rozhodnutím ať již ve smyslu § 65 s. ř. s., části páté o. s. ř. nebo s. ř., je připuštěn důkaz opaku ohledně správnosti obsahu listiny. Takovými úkony mohou být též osvědčení, vyjádření, stanoviska, potvrzení a další úkony ve smyslu části čtvrté správního řádu.
II. Stanovisko správního orgánu, v němž se silniční správní úřad vyjadřuje ke splnění povinnosti stanovené exekučním titulem – správním rozhodnutím silničního správního úřadu, není závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu, neboť k jeho vydání tento správní orgán není zmocněn zákonem, resp. ustanovením § 40 odst. 4 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb. Uvedenou listinu ovšem lze – vzhledem k tomu, že obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonává působnost silničního správního úřadu ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací – zařadit do kategorie jiných úkonů správního orgánu upravených v části čtvrté s. ř., tedy vydání prostého vyjádření či sdělení ke stavu předmětné komunikace, o nějž požádal povinný pro účely exekučního řízení.
Pro způsob hodnocení uvedené listiny jako důkazu v exekučním řízení (resp. občanském soudním řízení) je podstatné, že předložené stanovisko je veřejnou listinou (je vydáno orgánem veřejné moci v souvislosti s jeho správní činností) a současně není rozhodnutím správního orgánu – správním aktem, jímž by se zakládala, měnila, rušila či deklarovala práva účastníků nebo jímž by bylo autoritativně zasaženo do sféry jeho adresáta a k jehož přezkumu by byl příslušný správní soud, případně soud v řízení podle části páté o. s. ř. V souladu s § 134 o. s. ř. tedy platí presumpce pravdivosti jeho obsahu, ovšem správnost skutečností v něm uvedených může být v řízení zkoumána a zpochybněna prostřednictvím jiných důkazů.
Jinak řečeno, vyjádření (stanovisko) správního orgánu – silničního správního úřadu, který vydal exekuční titul, že povinnost uložená exekučním titulem byla splněna, není pro exekuční soud při posuzování návrhu na zastavení exekuce bez dalšího závazné. Je věcí exekučního soudu, aby sám na základě všech provedených důkazů v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů posoudil, zda je prokázáno tvrzení povinného, že povinnost uložená exekučním titulem byla splněna.
podle usnesení Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 20 Cdo 1358/2020, ze dne 14. 12. 2020
Dotčené předpisy:
§ 40 odst. 4 písm. d) zák. č. 13/1997 Sb.
§ 40 odst. 4 písm. a) zák. č. 13/1997 Sb.
§ 134 o. s. ř.
§ 135 o. s. ř.
§ 65 zák. č. 150/2002 Sb.
§ 149 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb.
Kategorie: exekuce; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
1. Okresní soud ve Svitavách rozhodl usnesením ze dne 6. 6. 2019, č. j. 7 EXE 876/2015-270, tak, že zamítl návrh povinného na zastavení exekuce vedené u soudního exekutora JUDr. I. O. Exekučním titulem je správní rozhodnutí silničního správního úřadu – Obecního úřadu Březinky ze dne 14. 11. 2014, č. j. 145/2012-Vyk-5. Tento příslušný silniční správní úřad uložil podle § 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy platném znění, povinnému odstranit zábrany na jeho pozemku, který má charakter veřejně přístupné účelové komunikace, a opětovně ho zprůjezdnit. Povinný podal návrh na zastavení exekuce dne 18. 12. 2017 poté, co jeho dva předchozí návrhy byly zamítnuty. Okresní soud provedl ohledání místa dne 16. 5. 2019 a pořídil z něj fotodokumentaci. Povinný tvrdil, že provedl dodatečné úpravy a práce v dotčeném úseku komunikace a že současný stav odpovídá stavu předchozímu. Připojil závazné stanovisko ke stavu veřejné účelové komunikace Městského úřadu Moravská Třebová, odboru dopravy, ze dne 27. 2. 2019, č. j. MUMT 07475/2019/OD2, v němž městský úřad sdělil, že přerušený úsek veřejné účelové komunikace byl uveden do sjízdného stavu, silniční správní úřad pokládá opravu cesty za přiměřenou a nedoporučuje užívání veřejné účelové komunikace pro svoz dřeva těžkou technikou. Okresní soud uzavřel, že novým ohledáním na místě samém s přihlédnutím k fotografiím pořízeným před zneprůjezdněním komunikace a fotografiím pořízeným při posledním ohledání bylo zjištěno, že oproti původnímu stavu je v předmětných místech účelová komunikace nadále nezpevněná a rozměklá. Úsek lesní cesty před a za posuzovaným místem má částečně provozní zpevnění drceným kamenivem. Na dvou místech (kde v minulosti byly vybudovány umělé překážky – valy) je původní zpevnění odstraněno, je nahrnuto na straně cesty, částečně do příkopu. Nově navezený materiál není zpevněný a v souvislosti s uměle vytvořenou překážkou v příkopu (jezírkem) dochází k podmáčení této části komunikace. Navíc prostor v dolní části původně zbudovaného valu je zúžen, těsně navazuje na uměle vybudované jezírko (původní kolej cesty je na hraně uměle vybudovaného jezírka) a znemožňuje užívání lesní techniky oprávněným jako v době před zásahem povinného. Původně otevřený příkop byl povinným přehrazen zemním valem a betonovými pražci a rozšířen směrem k původní trase cesty. Soud proto důvod k zastavení exekuce neshledal, neboť povinný komunikaci do původního stavu neuvedl.
2. Krajský soud napadeným rozhodnutím usnesení soudu prvního stupně změnil tak, že exekuci zastavil (výrok I.), oprávněnému uložil nahradit soudnímu exekutorovi JUDr. I. O., Exekutorský úřad ve S., náklady exekuce ve výši 7 865 Kč (výrok II.), dále mu uložil nahradit povinnému náklady řízení před okresním soudem ve výši 3 602 Kč (výrok III.) a náklady odvolacího řízení ve výši 3 111,70 Kč (výrok IV.). Vyšel ze zjištění, že v souzené věci je exekučním titulem správní rozhodnutí silničního správního úřadu – Obecního úřadu Březinky. Dále zohlednil, že povinný předložil závazné stanovisko Městského úřadu Moravská Třebová, odboru dopravy, který je v současné době jako obecní úřad s rozšířenou působností příslušným silničním správním úřadem podle § 40 odst. 4 písm. b) ve spojení s § 40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 265/2015 Sb., účinného od 31. 12. 2015. Tento úkon správního orgánu je veřejnou listinou podle § 134 o. s. ř. S ohledem na povahu veřejné listiny, kdy soud nehodnotí její správnost, nýbrž jen pravost (jež nebyla účastníky řízení zpochybňována), a s ohledem na to, že mimo rámec správního soudnictví není soud oprávněn přezkoumávat věcnou správnost správního aktu, uzavřel, že povinný svoji povinnost uloženou mu správním orgánem splnil; proto rozhodnutí soudu prvního stupně změnil a exekuci zastavil.
3. Odvolací soud současně rozhodl o nákladech řízení vzniklých v souvislosti se zastavením exekuce. Z procesního hlediska shledal zavinění na straně oprávněného, který zpochybňoval splnění povinnosti povinným. Přitom rozhodl jen o nákladech řízení vzniklých v souvislosti s podáním posledního návrhu na zastavení exekuce ze dne 18. 12. 2018; uvedl, že za předcházející řízení o zastavení exekuce povinnému náklady nepřísluší, neboť v těchto řízeních nebyl úspěšný.
4. Oprávněný v dovolání namítá, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Uvedl, že odvolací soud opřel svůj závěr o zastavení exekuce o pozměněné stanovisko orgánu státní správy, které pouze rozdílně hodnotí stav účelové komunikace v březnu 2019, tj. před ohledáním místa samého soudem prvního stupně dne 16. 5. 2019, kdy podle soudu povinný neprokázal, že uvedl komunikaci do původního stavu. Odvolací soud se tak odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně od zrušujícího usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, č. j. 20 Cdo 1639/2017-138, v němž Nejvyšší soud uvedl, že exekuční titul přesně stanoví, které překážky má povinný odstranit, zároveň povinnému ukládá opětovně veřejnou účelovou komunikaci zprůjezdnit. Splnění této povinnosti nelze chápat jinak, než že z komunikace budou nejen odstraněny překážky, ale především bude uvedena do takového stavu, v jakém se nacházela před umístěním těchto překážek (tedy ve stavu skutečně umožňujícím průjezd vozidel).
5. Oprávněný dále zdůraznil, že Městský úřad Moravská Třebová není orgánem, který by byl zákonem zmocněn k provádění dohledu nad splněním povinnosti vyplývající z pravomocného rozhodnutí; z žádného právního předpisu ani ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, nevyplývá právo silničního správního úřadu vydávat závazná stanoviska o splnění povinnosti povinného. Městský úřad Moravská Třebová vydal závazné stanovisko mimo zákonné zmocnění a v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. Posouzení, zda byla splněna povinnost stanovená správním rozhodnutím, jež je předmětem exekuce, je úkolem soudu v exekučním řízení, nikoliv silničního správního úřadu.
6. Pokud jde o náklady řízení, nesouhlasil oprávněný s povinností náklady řízení hradit. Podle jeho názoru se odvolací soud mimo jiné odchýlil od nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 1294/09, odkázal i na zmiňované usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, č. j. 20 Cdo 1639/2017-138, s tím, že soudy dvakrát dospěly k závěru, že skutkový stav neodpovídá splnění povinnosti uložené exekučním titulem. Oprávněný navrhl, aby dovolací soud usnesení odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
7. Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2. 2019, dále jen „o. s. ř.“. Dovolání je přípustné, neboť v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud nebyla řešena otázka, zda je soud při dokazování v řízení o návrhu na zastavení exekuce oprávněn k námitce účastníka posoudit správnost obsahu stanoviska správního orgánu, v němž se silniční správní úřad vyjadřuje ke splnění povinnosti stanovené exekučním titulem – správním rozhodnutím silničního správního úřadu. Dovolání je důvodné.
8. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.). Takové vady se však z obsahu spisu nepodávají.
9. Povinný v odvolacím řízení k prokázání svého tvrzení, že splnil povinnost uloženou mu exekuční titulem, předložil jako důkaz listinu vydanou Městským úřadem Moravská Třebová, odborem dopravy, ze dne 24. 7. 2019, č. j. MUMT 22599/2019/OD2, označenou jako „závazné stanovisko ke stavu veřejné účelové komunikace“. Oprávněný při jednání před odvolacím soudem rozporoval správnost této listiny. Odvolací soud ve svém rozhodnutí uvedl, že uvedené závazné stanovisko bylo vydáno příslušným silničním správním úřadem podle § 40 odst. 4 písm. b), ve spojení s § 40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a je veřejnou listinou podle § 134 o. s. ř. Protože účastníci nezpochybnili pravost veřejné listiny, soud z prohlášení správního orgánu vycházel a nehodnotil jeho správnost.
10. Podle § 134 o. s. ř. listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními předpisy prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o nařízení nebo prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno.
11. Podle § 135 o. s. ř. je soud vázán rozhodnutím příslušných orgánů o tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu; soud však není vázán rozhodnutím v blokovém řízení (odstavec 1). Jinak otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází (odstavec 2).
12. Za veřejnou je pokládána taková listina, která byla vydána orgánem veřejné moci při výkonu veřejné moci a v mezích pravomoci tohoto orgánu za současného dodržení předepsané formy, a dále listina, kterou zvláštní předpis prohlašuje za veřejnou [srov. LAVICKÝ, P. aj. Občanský soudní řád: Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016 – dostupný v systému ASPI, DRÁPAL, L., BUREŠ, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 929; rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 7. 2013, sp. zn. 21 Cdo 2288/2012 (uveřejněný pod číslem 1/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek)].
13. Je-li soudu předložena veřejná listina, soud se zabývá její pravostí (zda skutečně pochází od toho, kdo je v ní uveden jako její vystavitel) a v případě, že je veřejná listina pravá, presumuje se v souladu s § 134 o. s. ř. její správnost – uplatní se vyvratitelná domněnka pravdivosti jejího obsahu, resp. projevu vůle v ní obsaženého, přičemž k vyvrácení domněnky pravdivosti veřejné listiny je třeba podat důkaz opaku. Není-li pravdivost (správnost) veřejné listiny vyvrácena prokázáním opaku, považuje soud pro účely hodnocení důkazu obsah listiny za pravdivý (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 1998, sp. zn. 2 Cdon 1532/97, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 8. 1998, sp. zn. 20 Cdo 791/98, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2014, sp. zn. 33 Cdo 3368/2012, DRÁPAL, L., BUREŠ, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 929, LAVICKÝ, P. aj. Občanský soudní řád: Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016 – dostupný v systému ASPI).
14. Správnost (pravdivost) obsahu je přitom možné rozporovat a hodnotit pouze u veřejných listin, které mají charakter osvědčení nebo potvrzení, nikoli však u veřejných listin obsahujících nařízení nebo prohlášení orgánu (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2006, sp. zn. 33 Odo 562/2006, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2020, sp. zn. 22 Cdo 866/2020, DRÁPAL, L., BUREŠ, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 929).
15. Judikatura dovolacího soudu je dlouhodobě ustálena v tom směru, že mimo rámec správního soudnictví, resp. v řízení podle části páté o. s. ř. není soud oprávněn zkoumat věcnou správnost správního aktu. Vždy však zkoumá, zda jde o správní akt (zda nejde o paakt), zda je vydán v mezích pravomoci příslušného správního orgánu a zda je pravomocný a vykonatelný. Pro akt věcně vadný nebo nezákonný platí presumpce jeho správnosti. Nejde-li tedy o nicotný správní akt (paakt), platí i v případě věcné vadnosti či nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu, že pokud jím bylo rozhodnuto o otázce, jež má povahu otázky předběžné pro rozhodnutí soudu, soud z něj ve smyslu § 135 odst. 2 věty druhé o. s. ř. vychází [srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97 (uveřejněný pod číslem 9/99 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96 (uveřejněný pod číslem 11/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2000, sp. zn. 26 Cdo 2716/2000, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1183/2000, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 7. 2004, sp. zn. 26 Cdo 2213/2003, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2006, sp. zn. 26 Cdo 953/2005, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 5. 2017, sp. zn. 26 Cdo 3684/2016, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 2. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2255/2017 (uveřejněný pod číslem 28/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 2. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2977/2017, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 2. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2254/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2018, sp. zn. 29 Cdo 4189/2016].
16. Shora uvedená judikatura dovolacího soudu ohledně nepřípustnosti přezkumu věcné správnosti správního aktu v občanském soudním řízení se vztahuje ke správním aktům ve smyslu správních rozhodnutí jako individuálních právních aktů orgánů veřejné moci, jimiž orgán veřejné moci autoritativně zakládá, mění, ruší či prohlašuje práva nebo povinnosti konkrétních osob a jejichž případný následný soudní přezkum je svěřen správním soudům na základě § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), případně podle části páté o. s. ř.
17. V souladu s § 65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
18. Podle § 244 odst. 1 o. s. ř. rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě smírčí orgán zřízený podle zvláštního právního předpisu (dále jen „správní orgán“) podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá ze vztahů soukromého práva (§ 7 odst. 1), a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v občanském soudním řízení. Podle § 246 odst. 1 věty první o. s. ř. je k návrhu oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl dotčen na svých právech rozhodnutím správního orgánu, kterým byla jeho práva nebo povinnosti založena, změněna, zrušena, určena nebo zamítnuta.
19. V souladu s aktuální judikaturou Nejvyššího správního soudu se rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. rozumí individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v oblasti veřejné správy v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti určité osoby (rozhodnutí konstitutivní) nebo jímž se závazně určují práva a povinnosti určité osoby (rozhodnutí deklaratorní), případně který se závazně a autoritativně (negativně) dotýká právní sféry určité osoby, přičemž se jedná o úkon do určité míry formalizovaný (předepsaná formalizovaná podoba úkonu, formalizovaný postup předcházející jeho vydání, pořízení dokumentace o průběhu a výsledku postupu, oznámení výsledného úkonu účastníkům řízení) – srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43; k různému pojetí správního rozhodnutí podrobně KÜHN, Z., KOCOUREK, T. aj. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019 – dostupný v systému ASPI, dále též POTĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. aj. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Leges, 2014 – dostupný v systému ASPI).
20. Základním a obecným procesním předpisem, jenž stanoví pravidla pro činnost orgánů veřejné moci v oblasti veřejné správy, je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „s. ř.“). Správní orgán podle něj postupuje v případě, že zvláštní zákon neupravuje jiný postup (§ 1 odst. 2 s. ř.). Správní řád mimo jiné upravuje postup a pravidla pro vydávání správního rozhodnutí, které je materiálně definováno jako výsledek správního řízení (bez ohledu na své formální označení), jímž jsou v určité věci zakládány, měněny nebo rušeny práva či povinnosti jmenovitě určené osoby anebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (viz § 9 s. ř., POTĚŠIL, L., HEJČ, D., RIGEL, F., MAREK, D. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 72–75, JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 62–67). Správní rozhodnutí podle s. ř. tedy je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
21. Správní řád dále v části čtvrté upravuje další činnost správních orgánů, kterou nelze podřadit pod správní rozhodnutí podle § 9 s. ř., veřejnoprávní smlouvu, právní předpis či opatření obecné povahy. Jedná se mimo jiné o postupy spočívající ve vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, stanovisek, potvrzení apod. Pokud se však týká případné soudní ochrany, není vyloučeno, že i úkon podle části čtvrté s. ř. může naplňovat znaky rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43, POTĚŠIL, L., HEJČ, D., RIGEL, F., MAREK, D. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 767–772).
22. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2014, sp. zn. 33 Cdo 3368/2012, uzavřel, že stanovisko (osvědčení) vydané stavebním úřadem podle § 104 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného do 31. 12. 2007, coby úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny, je veřejnou listinou ve smyslu § 134 o. s. ř., pro niž platí zásada vyvratitelné domněnky pravdivosti jejího obsahu. Rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 10. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1796/11, konstatoval, že osvědčení (vyjádření) o účelu užívání stavby ve smyslu § 104 odst. 1 stavebního zákona, které vydal stavební úřad na základě předchozího místního šetření, nelze z hlediska hodnocení důkazů považovat za rozhodnutí příslušného orgánu ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř., kterým by byl obecný soud vázán; zpochybní-li účastníci řízení skutková zjištění obsažená ve vydaném osvědčení, soud se s jejich tvrzeními musí adekvátním způsobem vypořádat. Obdobně Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 25. 11. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1434/97, dovodil, že prohlášení obvodního (okresního) národního výboru o tom, že určitá věc je ve smyslu § 453 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 1991, věcí opuštěnou, není rozhodnutím jiného orgánu, z něhož je soud povinen podle § 135 odst. 2 o. s. ř. vycházet, ale o pouhým stvrzením či deklarací.
23. Ze shora uvedeného vyplývá, že je-li soudu v občanském soudním řízení předložena listina vydaná správním orgánem, soud nejprve vyhodnotí, zda se jedná o veřejnou listinu, posoudí její pravost (zda je vydána tím, kdo je v ní jako její vydavatel označen) a skutečnost, zda je vydána v mezích pravomoci správního orgánu. Dospěje-li k závěru, že se jedná o veřejnou listinu, uplatní se v souladu s § 134 o. s. ř. presumpce správnosti jejího obsahu. Jedná-li se o rozhodnutí správního orgánu (tedy úkon správního orgánu, jímž jsou zakládána, měněna, rušena či deklarována práva či povinnosti určité osoby, případně je jím negativně zasaženo do právní sféry určité osoby ve smyslu shora citované judikatury Nejvyššího správního soudu, a k jeho případnému přezkumu jsou proto pravomocné soudy v rámci správního soudnictví), soud není oprávněn přezkoumávat věcnou správnost takového rozhodnutí a nelze důkazem opaku vyvrátit správnost obsahu listiny. Jedná-li se však o jiný úkon správního orgánu, který není (správním) rozhodnutím ať již ve smyslu § 65 s. ř. s., části páté o. s. ř. nebo s. ř., je připuštěn důkaz opaku ohledně správnosti obsahu listiny. Takovými úkony mohou být též osvědčení, vyjádření, stanoviska, potvrzení a další úkony ve smyslu části čtvrté správního řádu.
24. V souzené věci byla v odvolacím řízení k důkazu předložena listina označená jako „závazné stanovisko vydané silničním správním úřadem podle § 40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích“, v níž je uvedeno, že na základě místního šetření provedeného dne 7. 3. 2019 správní orgán potvrzuje, že povinný splnil povinnost uloženou mu exekučním titulem, tedy odstranil zábrany umístěné na příslušném pozemku v prostoru veřejně přístupné účelové komunikace a tuto cestu opětovně zprůjezdnil.
25. V souladu s § 149 odst. 1 s. ř. je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Závazné stanovisko je – bez ohledu na své faktické označení – úkon správního orgánu, který slouží jako podklad pro vydání rozhodnutí ve správním řízení, nezakládají se jím, nemění, neruší ani nedeklarují práva či povinnosti konkrétních osob a s ohledem na zásadu legality jej může podat pouze správní orgán, který je k tomu na základě zvláštního zákona oprávněn (srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 780–791). Závazné stanovisko není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a jeho soudní přezkum je umožněn až v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s., pro které bylo závazným podkladem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113).
26. Obecní úřad obce s rozšířenou působností – jímž je Městský úřad Moravská Třebová – je jako silniční správní úřad zmocněn zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, k vydání závazného stanoviska v územním řízení z hlediska řešení místních a účelových komunikací – viz § 40 odst. 4 písm. d) citovaného zákona. V souladu s § 44 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. je závazným stanoviskem též souhlas či stanovisko vydané podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu, pro územní souhlas nebo ohlášení stavby. Předmětné „závazné stanovisko“ Městského úřadu Moravská Třebová ze dne 24. 7. 2019 o splnění povinnosti z exekučního titulu tedy zcela zjevně není závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu, neboť k jeho vydání tento správní orgán není zmocněn zákonem, resp. ustanovením § 40 odst. 4 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb. Uvedenou listinu ovšem lze – vzhledem k tomu, že obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonává působnost silničního správního úřadu ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací – zařadit do kategorie jiných úkonů správního orgánu upravených v části čtvrté s. ř., tedy vydání prostého vyjádření či sdělení ke stavu předmětné komunikace, o nějž požádal povinný pro účely exekučního řízení.
27. Pro způsob hodnocení uvedené listiny jako důkazu v exekučním řízení (resp. občanském soudním řízení) je podstatné, že předložené stanovisko je veřejnou listinou (je vydáno orgánem veřejné moci v souvislosti s jeho správní činností) a současně není rozhodnutím správního orgánu – správním aktem, jímž by se zakládala, měnila, rušila či deklarovala práva účastníků nebo jímž by bylo autoritativně zasaženo do sféry jeho adresáta a k jehož přezkumu by byl příslušný správní soud, případně soud v řízení podle části páté o. s. ř. V souladu s § 134 o. s. ř. tedy platí presumpce pravdivosti jeho obsahu, ovšem správnost skutečností v něm uvedených může být v řízení zkoumána a zpochybněna prostřednictvím jiných důkazů.
28. Jinak řečeno vyjádření (stanovisko) správního orgánu – silničního správního úřadu, který vydal exekuční titul, že povinnost uložená exekučním titulem byla splněna, není pro exekuční soud při posuzování návrhu na zastavení exekuce bez dalšího závazné. Je věcí exekučního soudu, aby sám na základě všech provedených důkazů v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů posoudil, zda je prokázáno tvrzení povinného, že povinnost uložená exekučním titulem byla splněna.
29. Odvolací soud proto nepostupoval správně, jestliže automaticky vycházel z vyjádření (stanoviska) správního orgánu – Městského úřadu Moravská Třebová a nezohlednil, že oprávněný v průběhu jednání o odvolání namítal nesprávnost obsahu uvedeného stanoviska, přičemž jako na důkaz opaku poukazoval na ohledání místa provedené soudem prvního stupně (jež navíc následovalo až po místním šetření, na které se městský úřad ve svém vyjádření odkazoval). Pro úplnost dovolací soud uvádí, že stanovisko silničního správního úřadu – Městského úřadu Moravská Třebová – bylo následně dne 20. 11. 2019 Krajským úřadem Pardubického kraje zrušeno (č. l. 359).
30. V této souvislosti Nejvyšší soud připomíná, jak již bylo dříve v této věci judikováno (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 20 Cdo 1639/2017), že má-li být účelem exekuce vynucení povinnosti stanovené jako opětovné zprůjezdnění veřejné účelové komunikace, pak splnění takové povinnosti nelze chápat jinak, než že z komunikace budou nejen odstraněny překážky, ale především bude uvedena do takového stavu, v jakém se nacházela před umístěním těchto překážek, tedy ve stavu skutečně umožňujícím průjezd vozidel. Současně je třeba zdůraznit, že způsob exekuce na nepeněžité plnění se řídí povahou uložené povinnosti a při zkoumání této povahy soud vychází, přihlížeje k předepsanému způsobu exekuce, z obsahu rozhodnutí, především z jeho výroku. Výrok rozhodnutí lze vykládat v souvislosti s odůvodněním, jestliže to obsah výroku blíže ozřejmuje a lze-li jeho pomocí odstranit případné pochybnosti o obsahu a rozsahu uložené povinnosti s přihlédnutím k povaze věci nebo předepsanému způsobu exekuce; výrok titulu však takto nelze doplňovat či opravovat (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2005, sp. zn. 20 Cdo 813/2004, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 20 Cdo 3036/2005, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2019, sp. zn. 20 Cdo 3704/2018).
31. V projednávané věci přitom z výroku exekučního titulu, jímž je povinnému uloženo komunikaci „opětovně zprůjezdnit“, ve spojení s odůvodněním rozhodnutí (včetně rozhodnutí odvolacího orgánu – viz rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 11. 3. 2015, č. j. KrÚ 16244/ODSH/2015/Sv, str. 4, 7, 8 a 10) vyplývá, že smyslem uložené povinnosti je uvést komunikaci do takového stavu, aby nadále (jako v minulosti) sloužila účelu obhospodařování lesních pozemků. Nejedná se totiž o běžnou účelovou komunikaci, ale o účelovou komunikaci se zvýšenými nároky na způsob jejího užívání podle vyhlášky Ministerstva zemědělství č. 433/2001 Sb., kterou se stanoví technické požadavky pro plnění funkcí lesa. Lesní cesta není využívána pouze pro provoz terénních automobilů, ale především pro jiné účely uvedené v § 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 433/2001 Sb., tedy k odvozu dříví, dopravě osob a materiálu v zájmu vlastníka lesa a pro průjezd speciálních vozidel; cesta musí umožňovat příjezd těžkých vozidel hasičského záchranného sboru.
32. Ohledně rozhodnutí o nákladech řízení je třeba zdůraznit, že v souladu s § 271 o. s. ř., ve spojení s § 52 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, dojde-li k zastavení exekuce, rozhodne soud o náhradě nákladů, které účastníkům prováděním exekuce vznikly, podle toho, z jakého důvodu k zastavení exekuce došlo. Při zastavení exekuce soud rozhoduje o veškerých nákladech, které vznikly v průběhu celého exekučního řízení, nikoli pouze o náhradě nákladů řízení o návrhu na zastavení exekuce, jak nesprávně rozhodl odvolací soud; posuzuje přitom, zda zastavení exekuce procesně nezavinil oprávněný tím, že při podání exekučního návrhu nebo při provádění exekuce nezachoval potřebnou míru pečlivosti a přistoupil bezdůvodně k vymáhání splnění povinnosti nebo ve vymáhání bezdůvodně pokračoval. Jestliže nelze oprávněnému procesní zavinění vytknout, má právo na náhradu všech nákladů vzniklých při provádění exekuce i nákladů řízení o zastavení exekuce [srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2006, sp. zn. 20 Cdo 1756/2006, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 12. 2013, sp. zn. 20 Cdo 1013/2013, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 5. 2014, sp. zn. 21 Cdo 402/2014 (uveřejněné pod číslem 98/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 7. 2018, sp. zn. 20 Cdo 1435/2018, DRÁPAL, L., BUREŠ, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 2264-2267].
33. Protože rozhodnutí odvolacího soudu není správné, Nejvyšší soud je zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
34. Právní názor vyslovený v tomto rozhodnutí je závazný (§ 243g odst. 1 věta první o. s. ř. ve spojení s § 226 odst. 1 o. s. ř.).
35. V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale i o nákladech původního řízení (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.), případně o nich bude rozhodováno ve zvláštním režimu (§ 87 a násl. exekučního řádu).
Autor: -mha-