// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 01.07.2022
NSS: Povinnost kontrolovat splnění podmínek bezinfekčnosti
I. Stanovil-li odpůrce v mimořádném opatření vydaném podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, provozovatelům (organizátorům) akcí povinnost kontrolovat splnění podmínek tzv. bezinfekčnosti a neumožnit vstup do prostor osobám, které tuto podmínku nesplňují, nejedná se o nepřípustné přenesení výkonu státní správy na soukromé subjekty, bez ohledu na to, jak podrobně jsou práva (povinnosti) kontrolujícího subjektu mimořádným opatřením dále upravena.
II. Samotná kontrola splnění podmínky tzv. bezinfekčnosti podle mimořádného opatření vydaného podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, prováděná ze strany provozovatelů (organizátorů) akcí (typicky nahlédnutím do předloženého certifikátu) nepředstavuje zpracování osobních údajů ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.
III. Jestliže odpůrce v mimořádném opatření stanovil povinnost kontrolovat splnění podmínky tzv. bezinfekčnosti některým provozovatelům (organizátorům) akcí a jiným v obdobném postavení (z hlediska bránění dalšímu šíření epidemie) nikoliv, aniž by vysvětlil, proč (na základě jakého kritéria) tak učinil, bylo takové mimořádné opatření v dané části v rozporu se zákonem (§ 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2022, čj. 8 Ao 29/2021-98)
Zdroj: č. 4312/2022, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
PANDEMICKÝ ZÁKON: POVINNOST KONTROLOVAT SPLNĚNÍ PODMÍNEK BEZINFEKČNOSTI
k zákonu č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (v textu jen „pandemický zákon“)
k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů)
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 4187/2021 Sb. NSS č. 4203/2021 Sb. NSS, č. 4232/2021 Sb. NSS a č. 4272/2021 Sb. NSS.
Věc: Oblá 20 a 22, Brno – společenství vlastníků jednotek proti Ministerstvu zdravotnictví, za účasti F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření.
Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhal zrušení čl. I bodu 15 mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 8. 2021. Pro případ, že by v průběhu řízení bylo mimořádné opatření zrušeno, měl soud podle navrhovatele vyslovit, že v dané části bylo v rozporu se zákonem. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) a podle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
Mimořádné opatření stanovilo s účinností od 1. 9. 2021 podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech, přičemž podle čl. I bodu 16 bylo (zjednodušeně řečeno) vyžadováno a) absolvování RT PCR vyšetření na přítomnost viru SARS-CoV-2, a to nejdéle před 7 dny, b) absolvování rychlého antigenního testu (RAT) na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2, a to provedeného zdravotnickým pracovníkem nejdéle před 72 hodinami, c) uplynutí nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího schématu, a to schváleným léčivým přípravkem, d) prodělání laboratorně potvrzeného onemocnění covid-19, jestliže uplynula doba izolace a od prvního pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní, e) podstoupení RAT určeného pro sebetestování na místě, případně prokázání podstoupení takového testu za dozoru zdravotnického pracovníka prostřednictvím online služby nejdéle před 24 hodinami, anebo f) v případě osoby ve škole nebo školském zařízení doložení čestného prohlášení anebo potvrzení školy o absolvování RAT určeného pro sebetestování.
Nynějším návrhem napadená část mimořádného opatření s odkazem na § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona stanovila „ podmínky pro konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby s výjimkou orgánů územních samosprávných celků v případě, že se jej účastní na jednom místě více než 20 osob s tím, že účastníci jsou usazeni tak, aby mezi jednotlivými účastníky bylo vždy volné alespoň jedno sedadlo, s výjimkou osob ze společné domácnosti [písm. a)] a zakazuje se účast účastníkovi, který vykazuje klinické příznaky onemocnění covid - 19 anebo, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/16; provozovateli se nařizuje u účastníka při vstupu do vnitřních prostor splnění podmínek kontrolovat a účastníkovi se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že účastník splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je provozovatel povinen takovému účastníkovi neumožnit vstup do vnitřních prostor [písm. b)]“.
Napadené mimořádné opatření bylo s účinností od 13. 9. 2021 změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 10. 9. 2021, ovšem toliko v částech, které nebyly podaným návrhem dotčeny. Následně bylo s účinností od 30. 9. 2021 zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 9. 2021.
Navrhovatel odůvodnil svůj návrh tak, že odpůrce překročil svou pravomoc a působnost, neboť napadeným opatřením přenesl na soukromé subjekty povinnost kontrolovat a vymáhat dodržování protiepidemických opatření. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona, v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod a podle odst. 2 téhož článku meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. To musí platit i při delegaci výkonu státní správy na soukromé subjekty, která se musí opírat o zákonem stanovená podrobnější pravidla (jako třeba v případě stráže přírody). Odpůrce ani není podle platné právní úpravy oprávněn takovou podmínku stanovit. Na soukromé subjekty nelze až na navrhovatelem zmiňované výjimky přenášet výkon státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví. To potvrzuje vládou navržená a nepřijatá novelizace zákona o ochraně veřejného zdraví (sněmovní tisk č. 1225/0), která měla zakotvit možnost podmínit vstup mimo jiné na hromadné akce pouze na základě předložení potvrzení o tzv. bezinfekčnosti. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51, i školy vykonávající v některých případech veřejnou správu jsou ve vztahu k protiepidemickým opatřením v pozici adresáta a nikoliv vykonavatele veřejné správy. Mimořádné opatření je také v rozporu s rezolucí Parlamentního shromáždění Rady Evropy 2361 (2021), podle kterého nikdo nesmí být diskriminován kvůli tomu, že není očkován. Není ani dán zákonný podklad pro to, aby právnické osoby pouze na základě napadeného mimořádného opatření zjišťovaly citlivé informace o zdravotním stavu.
Poukázal dále na to, že zdejší soud již ve své judikatuře dovodil, že určité služby lze omezit pouze na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož účelem je omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Soud sice připustil, že v extrémním případě může být ohniskem nákazy celá Česká republika, ale tento závěr nerozvedl a navrhovatel mu nerozumí. Navíc v době podání návrhu celou Českou republiku za ohnisko nákazy považovat nelze. Nedává smysl zavádět plošná opatření, pokud je v různých obcích a okresech zcela odlišný počet nakažených. Také judikatura se přiklání k zavádění časově a místně omezených opatření (viz rozsudky NSS ze dne 2. 6. 2021, čj. 9 Ao 3/2021-41, a ze dne 2. 6. 2021, čj. 10 Ao 2/2021-107). Tyto závěry lze vztáhnout také na testování, které je stanovené jako podmínka pro účast na zasedání orgánu právnické osoby. Plošné testování bylo navíc zrušeno i ve vztahu k zaměstnancům, kteří se často kumulují na jednom místě ve větším počtu.
Navrhovatel je diskriminován, protože je jeho činnost zatížena kontrolováním opatření, pro které jej stát nevybavil řádnými nástroji. Z opatření není vůbec zřejmé, jak má postupovat, pokud bude účast na zasedání menší než 20 osob, ale následně přijdou další osoby, v důsledku čehož bude stanovený počet překročen. Této povinnosti nerozumí. Zdůraznil, že povinností kontrolovat negativní test nejsou zatíženy ani restaurace, kde se setkávají desítky lidí a konzumují bez respirátorů. Povinnost vůbec nemají osoby přepravované veřejnou hromadnou dopravou a podmíněna testem či prokazováním údajů o zdravotním stavu není ani návštěva velkého nákupního centra. Dále odkázal na rozhodnutí týkající se omezení práva shromažďovacího založeného na stejném ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, které nelze vykládat tak, že osobou podezřelou z nákazy je automaticky každý (viz rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48). Navrhovatel si proto kladl otázku, čím je doloženo, že osoby navštěvující zasedání orgánů právnických osob jsou osobami podezřelými z nákazy.
Bylo by nepřiměřené a v rozporu se zásadou minimalizace zásahů do práv navrhovatele, jestliže by nemožnost omezit služby prostřednictvím pandemického zákona byla obcházena podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Ze systematiky daného ustanovení je zřejmé, že míří na velké organizované akce typu koncerty, veletrhy, velká sportovní utkání apod., nikoli na setkání desítek osob. Soud by proto měl provést test proporcionality. Sám odpůrce navíc v jiných řízeních uvedl, že v situaci, kdy jsou v České republice naočkovány více než čtyři miliony osob, již není třeba trvat na některých nefarmakologických opatřeních (plošném testování). Odpůrce by proto měl precizně zdůvodnit, proč by povinné testování mělo dopadat právě na společenství vlastníků jednotek, spolky či obchodní společnosti.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení označeného opatření poukázal na závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2011, čj. 6 Ao 7/2010-73, podle kterého by měl soud k přezkumu opatření obecné povahy přistupovat zdrženlivě a v rámci testu proporcionality by měl postihovat pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření, která jsou jen formálně v souladu se zákonem, nikoliv však případy, kdy v rámci zákona je možné vícero řešení daného problému a soud pouze dospěje k závěru, že lepší by bylo jiné řešení než v dané věci příslušným orgánem přijaté. Odpůrce je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví, vede krajské hygienické stanice, má k dispozici Státní zdravotní ústav a Ústav zdravotnických informací a statistiky ČR. Situaci ohledně nové a bezprecedentní epidemie je nutné posuzovat komplexně. Odborné poznatky o ní se dynamicky vyvíjí a informace a podklady, které jsou běžně dostupné pro provedení správního uvážení, za této situace nejsou zcela k dispozici. Veškerá opatření odpůrce činí na základě všech dostupných (i když omezených) informací o viru, při vědomí, že tyto informace nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Při přijímání opatření preferuje ochranu života a zdraví osob při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. Princip proporcionality provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění covid-19 na území České republiky. Na základě dostupných skutečností a dostupných vědeckých znalostí pak dojde k odhadu rizika šíření onemocnění na zdraví a životy osob. Pokud je výsledek neuspokojivý, jsou identifikována různá opatření, která by mohla šíření onemocnění zpomalit a zmírnit dopady jeho šíření na zdraví a životy osob. Při volbě vhodných opatření volí odpůrce ty, která v nejvyšší míře zpomalují šíření onemocnění, a zároveň co nejmenším způsobem negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob. Zohledňuje také to, že přijímaná opatření jsou dočasná, kdežto explozivní šíření nákazy by mělo trvalé následky.
K samotným návrhovým námitkám uvedl, že tvrzení o nedostatku pravomoci opírající se o navrhovanou novelizaci zákona o ochraně veřejného zdraví považuje za fabulaci nesouvisející s napadeným opatřením. Napadená část mimořádného opatření byla vydána dle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Je proto irelevantní, jak probíhá legislativní proces ve vztahu k zákonu o ochraně veřejného zdraví. Pořadatelům ani není uložena povinnost kontrolovat zdravotní stav, jak tvrdí navrhovatel, ale kontrolují to, zda účastníci mají doklad o tom, že splnili jednu z podmínek, které mají bránit šíření infekční choroby na hromadných akcích. Tato povinnost mu byla uložena mimořádným opatřením. Pořadatel tuto informaci neeviduje, a proto se nejedná o zpracování osobních údajů. Nejedná se ani o přenesení výkonu veřejné správy na soukromé osoby. Napadeným opatřením jsou stanoveny podmínky pro konání hromadné akce a její organizátor je povinen zajistit jejich splnění. Obdobně kontroluje prodejce alkoholických a tabákových výrobků, jestli kupující má předepsaný věk apod. Irelevantní je také tvrzení, dle kterého zasedání orgánů právnických osob nelze označit za ohnisko nákazy. Navrhovatel v této souvislosti zmiňuje § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona a § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Napadená část mimořádného opatření ale byla vydána podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Judikatura týkající se plošnosti opatření, na kterou odkazuje navrhovatel, se týká jiných ustanovení. Hranici 20 osob stanovil odpůrce z toho důvodu, že se vzrůstajícím počtem osob ve skupině je snížena možnost dodržovat bezpečné rozestupy a také vzrůstá riziko přenosu nákazy. Zároveň je smyslem tohoto vymezení usnadnit činnost svolavatelů těchto akcí. Opodstatněnost přijatých podmínek vyvěrá z dalších částí odůvodnění napadeného opatření a z logiky věci (např. pokud jde o podmínku usazování účastníků ob sedadlo).
Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření ze dne 26. 8. 2021 bylo v části čl. I bodu 15 písm. b) v rozporu se zákonem. Ve zbylé části návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[16] Navrhovatelem uplatněnou argumentaci lze v projednávané věci rozdělit do několika hlavních okruhů. Navrhovatel především zpochybňuje možnost odpůrce daným způsobem stanovit soukromým osobám povinnost kontrolovat naplňování protiepidemických opatření a zjišťovat informace o zdravotním stavu (přenést na ně v tomto ohledu výkon veřejné správy). Vedle toho poukazuje na nepřípustnost plošných opatření omezujících zasedání orgánů právnických osob bez ohledu na lokální epidemickou situaci. V neposlední řadě pak namítá neodůvodněné (diskriminační) rozlišování mezi různými aktivitami, při kterých dochází k setkávání osob, a související povinnost některých provozovatelů (organizátorů) kontrolovat splnění podmínek podle čl. I. bodu 16 opatření. V návaznosti na výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud za nutné zdůraznit, že ačkoliv se argumentace navrhovatele na některých místech dotýká i otázek souvisejících s naposledy zmíněným ustanovením mimořádného opatření stanovujícím podmínky pro vstup do vnitřních prostor či účast na hromadných akcích (navrhovatel především zdůrazňuje chybějící povinnost očkovaných osob předkládat negativní test, aniž by bylo zkoumáno, zda získaly po vakcinaci protilátky), návrh v dané věci je omezen na čl. I bod 15 napadeného opatření. Pouze v tomto rozsahu (vymezeném samotným navrhovatelem) se tedy soud může daným návrhem zabývat.
[17] Zmiňuje-li navrhovatel nedostatek pravomoci a působnosti odpůrce k vydání napadeného mimořádného opatření, Nejvyšší správní soud k tomu považuje za potřebné úvodem předeslat, že pravomocí k vydání opatření obecné povahy se rozumí oprávnění orgánu vydávat na základě zákonného zmocnění opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). Podle § 2 odst. 1 věty první pandemického zákona přitom může odpůrce „za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb“. Lze proto uzavřít, že odpůrce měl pravomoc k vydání napadeného mimořádného opatření.
[18] Co se týče (věcné) působnosti odpůrce, taktéž navrhovatelem zpochybněné, rozumí se jí v obecné rovině oprávnění upravit prostřednictvím opatření obecné povahy okruh vztahů, k jejichž úpravě je orgán veřejné moci zákonem zmocněn, resp. v rámci nichž realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy (srov. taktéž rozsudek NSS čj. 1 Ao 1/2005-98). Pro nyní posuzovanou věc je stěžejní vymezení věcné působnosti odpůrce obsažené v § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, na jehož základě byla napadená část mimořádného opatření vydána. Dle daného ustanovení je mimořádným opatřením „ zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovací “. Jelikož odpůrce napadenou částí mimořádného opatření stanovil podmínky pro konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání jejích orgánů, postupoval v rámci zákonem vymezené věcné působnosti umožňující stanovit podmínky pro konání soukromých akcí (srov. rozsudky NSS ze dne ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, č. 4203/2021 Sb. NSS, bod 83, a ze dne 29. 6. 2021, čj. 8 Ao 12/2021-81, bod 31). V nyní posuzované věci je nutno vyjít z toho, že zasedání orgánů navrhovatele (právnické osoby) lze považovat za akci ve smyslu § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, jelikož se jedná o časově omezenou předem uspořádanou ad hoc akci, při níž dochází ke kumulaci osob na jednom místě (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2021, čj. 8 Ao 8/2021-52, bod 50). Tento závěr lze také dovodit již na základě samotného jazykového výkladu daného ustanovení, které tento pojem vztahuje i na zasedání orgánů soukromých osob.
[19] Jde-li o související odkaz navrhovatele na navrženou (a Parlamentem nepřijatou) novelizaci § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, je třeba zdůraznit, že pro nyní projednávanou věc je podstatné, zda se napadené mimořádné opatření z hlediska pravomoci a věcné působnosti odpůrce opírá o zákon platný a účinný v době vydání mimořádného opatření. Ve shodě s odpůrcem je navíc třeba dodat, že napadené mimořádné opatření je založeno na ustanoveních pandemického zákona, zatímco navrhovatelem uváděná novela zamýšlená vládou se týkala zákona o ochraně veřejného zdraví.
[20] Navrhovatel považuje dále napadenou část mimořádného opatření za nezákonnou z důvodu, že stanovuje podmínku prokázat tzv. bezinfekčnost pro účast na zasedání orgánu právnické osoby, resp. soukromým osobám určuje povinnost kontrolovat, zda osoby účastnící se voleb či zasedání orgánů právnické osoby splňují podmínky tzv. bezinfekčnosti stanovené v čl. I bodě 16 mimořádného opatření. V tomto ohledu předně namítá, že odpůrce není oprávněn takovou povinnost stanovit formou mimořádného opatření, protože v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti „ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod“. Tato námitka však není důvodná, neboť právě § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona umožňuje stanovit podmínky konání akcí, které snižují riziko přenosu onemocnění. Takovou podmínkou může být i stanovení povinností (viz bod 65 výše již označeného rozsudku NSS čj. 6 Ao 11/2021-48), v kontextu nynější věci konkrétně na jedné straně povinnost splnit podmínky dle čl. I bodu 16 opatření pro účastníky zasedání a na straně druhé související povinnost provozovatele (právnické osoby) plnění takových podmínek kontrolovat.
[21] Dále navrhovatel namítá, že stanovením uvedené povinnosti dochází k delegaci výkonu státní správy na soukromé osoby, což vyžaduje zákonnou úpravu jejich práv a povinností (v této souvislosti odkazuje na postavení notářů či lékařů a zejm. tzv. veřejných stráží). Nejvyšší správní soud se však ani s touto námitkou neztotožnil. Stanovením povinnosti kontrolovat splnění podmínek dle daného mimořádného opatření (konkrétně podmínek dle čl. I bodu 16) nedochází bez dalšího k nepřípustné k delegaci výkonu veřejné (státní) správy, jak uvádí navrhovatel. Taková úprava není vyloučena, aniž by současně bylo nutno trvat na tom, že práva a povinnosti kontrolujícího subjektu musí být detailně stanoveny. Kontrola splnění podmínek tzv. bezinfekčnosti a případné neumožnění vstupu do prostor, kde se koná schůze společenství vlastníků jednotek, je jistě omezením provozovatele i potenciálního účastníka, nelze je však označit za „správu veřejných záležitostí“ či za „výkon veřejné moci“. Jde pouze o kontrolu toho, zda se daná osoba může zasedání zúčastnit, podobnou kontrole toho, zda jde skutečně o vlastníka bytu v daném domě (na základě průkazu totožnosti či osobní známosti orgánům společenství vlastníků jednotek), či o osobu jednající za vlastníka na základě platné plné moci. Právní řád navíc běžně na řadě míst předpokládá, že soukromé osoby v různých situacích ověřují (kontrolují), zda jiné osoby splňují podmínky (povinnosti) předpokládané veřejnoprávními předpisy, aniž by tím však byl bez dalšího nepřípustně delegován výkon veřejné správy, jak dovozuje navrhovatel. Poukázat lze v této souvislosti např. na odpůrcem uváděný příklad provozovatele restauračního zařízení a zjišťování věku osob, kterým prodává alkohol (§ 11 odst. 5 zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek). Obdobně lze odkázat na zpřístupnění pyrotechnických výrobků pouze osobám, které dosáhly určitého věku [§ 5 odst. 1 zákona č. 206/2015 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi a o změně některých zákonů (zákon o pyrotechnice)], povinnost dopravců dopravovat ze třetích zemí pouze osoby s cestovním dokladem nebo vízem, je-li vzhledem k účelu a cíli cesty potřebné nebo je-li podmínkou pobytu v tranzitním prostoru letiště (§ 104 odst. 1 a 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů) nebo řadu kontrolních povinností stanovených např. finančním a úvěrovým institucím nebo provozovatelům hazardních her a dalším soukromým osobám v zákoně č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. Míra podrobnosti té které konkrétní úpravy se pak liší v závislosti na komplexnosti či náročnosti ověřování dodržení daných podmínek (povinností). Ačkoliv v některých případech související úprava obsahuje podrobný popis práv a povinností kontrolujícího subjektu (jako třeba v případě naposled uváděné právní úpravy týkající se „praní špinavých peněz“), v jiných případech si lze vystačit pouze se samotným předpokladem ověření naplnění určitých podmínek (povinnost kontrolovat věk či předložení cestovního dokladu). Podrobnost související úpravy proto podle Nejvyššího správního soudu nemůže být kritériem, které by bylo samo o sobě bylo rozhodné pro posouzení zákonnosti stanovené povinnosti v napadeném mimořádném opatření.
[22] Navrhovatel v této souvislosti dále poukazuje na úpravu týkající se autorizace soukromých osob k provádění určitých odborných činností vymezených v § 83a zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. přenesení výkonu činností prováděných v rámci epidemiologického šetření na soukromou osobu dle § 62a odst. 3 téhož zákona. S těmito činnostmi však nelze povinnost kontrolovat, zda jsou přítomné osoby schopny prokázat tzv. bezinfekčnost, ani rámcově srovnávat. Kontrolování tzv. bezinfekčnosti nevyžaduje žádné speciální znalosti, způsobilost či vybavení a nejedná se ani o provádění epidemiologického šetření. Jedná se pouze o ověření, zda je určitá osoba schopna doložit splnění mimořádným opatřením stanovených podmínek, které ji opravňují k účasti na dané akci. Jestliže odpůrci navrhovatel vytýká, že k takové činnosti jej nevybavil žádnými „nástroji“, lze pouze dodat, že k přečtení předloženého certifikátu či potvrzení nejsou žádné speciální nástroje potřeba.
[23] Odkazuje-li dále stěžovatel v této souvislosti na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2011, čj. 6 A 141/2020-90, nejsou jeho závěry pro nyní projednávanou věc přiléhavé. Daný rozsudek byl vydán v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem a jeho podstata se týká zejm. zákonnosti (ústavnosti) krizových opatření vydaných za nouzového stavu podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), tedy za zcela odlišných podmínek a podle odlišného zákona než nyní napadené mimořádné opatření. Stejně tak nejsou pro nynější věc relevantní ani závěry, které učinil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51, č. 4232/2021 Sb. NSS, ve kterém se zabýval možnostmi soudní ochrany před důsledky krizového opatření spočívajícího v zákazu osobní přítomnosti žáků při vzdělávání na základní škole. Kontrola splnění podmínek tzv. bezinfekčnosti je kvalitativně zcela jinou otázkou než posouzení původce (nezákonného) zásahu spočívajícím v neumožnění prezenční výuky. Ostatně ani závěry naposledy zmíněného rozhodnutí rozšířeného senátu nesvědčí (spekulativní) úvaze navrhovatele, podle něhož lze očekávat žaloby vlastníků na společenství kvůli plnění sporné povinnosti a kontrole tzv. bezinfekčnosti.
[24] V souvislosti s kontrolní povinností právnických osob navrhovatel dále namítá, že není dán zákonný podklad pro to, aby právnické osoby zjišťovaly „citlivé informace o zdravotním stavu“. Zde je nutno připomenout, že napadená část mimořádného opatření stanovuje povinnost ověřit, zda osoba účastnící se akce splňuje podmínky tzv. bezinfekčnosti stanovené v čl. I bodě 16. Taková povinnost je zcela nepochybně naplněna nahlédnutím do předloženého certifikátu o absolvovaném očkování, potvrzení o absolvovaném testu či prodělání nemoci (ať už v písemné či elektronické podobě). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s odpůrcem v tom, že na plnění povinnosti v této podobě nedopadá nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) – anglicky „general data protection regulation“ (dále jen „GDPR“). Jeho věcná působnost je v čl. 2 odst. 1 vymezena tak, že se vztahuje na „zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů a na neautomatizované zpracování těch osobních údajů, které jsou obsaženy v evidenci nebo do ní mají být zařazeny“. Při výše popsaném způsobu kontroly tzv. bezinfekčnosti dle napadeného mimořádného opatření k automatizovanému zpracování osobních údajů docházet nemá a v případě neautomatizovaného zpracování není splněna podmínka vedení evidence takto zjištěných osobních údajů (tím se nyní posuzovaná věc liší od rozsudku NSS ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133, č. 4187/2021 Sb. NSS, v němž se soud zabýval otázkou ochrany osobních údajů v souvislosti s evidováním provedených testů u zaměstnanců). Navrhovatel ostatně ani nepředestřel žádnou ucelenější argumentaci k této otázce, ze které by plynulo, jak konkrétně je napadená část mimořádného opatření v rozporu s GDPR. Citace stanoviska Úřadu pro ochranu osobních údajů, podle něhož by osobní údaje a jejich zpracování „měly být používány spíše k posílení pozice jednotlivců než k jejich kontrole, stigmatizaci nebo utlačování“ aniž by navrhovatel tvrdil, co z ní má vyplývat pro posouzení zákonnosti nyní napadeného mimořádného opatření, nemůže představovat námitku, kterou by se mohl soud jakkoliv blíže zabývat.
[25] V navazující argumentaci pak navrhovatel poukazuje na to, že je diskriminován nejen tím, že jej stát nevybavil potřebnými nástroji ke kontrole, ale i tím, že jemu opatření povinnost kontrolovat tzv. bezinfekčnost ukládá, zatímco jiným provozovatelům nikoliv. Poukazuje konkrétně na to, že provozovatelé restaurací, veřejné dopravy nebo nákupních center, u nichž dochází ke kumulaci osob (větší a intenzívnější než u navrhovatele), povinnost kontrolovat tzv. bezinfekčnost nemají.
[26] K této otázce soud předesílá, že odkaz navrhovatele na provoz veřejné dopravy a nákupních center není přiléhavý. V případě veřejné dopravy je třeba především zdůraznit, že její provoz nepředstavuje činnost, jež by napadenému opatření podléhala (a to z hlediska stanovení povinností provozovatelům ani z hlediska omezení „zákazníků“). Provoz nákupních center pak sice napadené opatření regulovalo (viz čl. I bod 4), povaha návštěvy nákupního centra i jeho provozu na straně jedné a zasedání (volby) orgánů právnických osob na straně druhé je však na první pohled zcela odlišná. Zasedání orgánů právnických osob totiž ze své povahy předpokládají delší a intenzivnější kontakt určitého (uzavřeného) okruhu osob, tedy jedná se z hlediska bránění dalšímu šíření epidemie o aktivitu svou povahou z hlediska likvidace epidemie zásadně odlišnou. To však již bez dalšího nemůže platit pro navrhovatelem zmiňovaný provoz restaurací (provozovny stravovacích služeb ve smyslu čl. I bodu 3 mimořádného opatření). Obecně je totiž nutno připustit, že návštěva provozovny stravovacích služeb se z hlediska své povahy (zejména délka a intenzita kontaktu určitého okruhu osob, kontakt provozovatele se zákazníkem/návštěvníkem či vzájemná komunikace osob apod.) od zasedání (voleb) orgánů právnických osob neliší již tak výrazně, že by to samo o sobě odůvodňovalo odlišné stanovení povinností provozovatelům těchto činností. Jak nicméně plyne z čl. I bodu 3 napadeného mimořádného opatření, toto ustanovení z hlediska dodržení podmínek tzv. bezinfekčnosti (včetně jejího prokazování) stanoví v případě provozoven stravovacích služeb povinnosti pouze zákazníkům [viz písm. b) daného ustanovení]. Provozovatel v případě stravovacích služeb je pouze povinen zajistit „informování zákazníků o podmínkách a pravidlech vstupu […] u vstupu a v provozovně“ [bod 3 písm. a) odst. viii)]. Tato povinnost je oproti povinnosti tzv. bezinfekčnost přímo kontrolovat kvalitativně zcela odlišná a z hlediska zásahu do práv provozovatele stravovacích služeb mnohem méně významnější.
[27] Jde-li o „provozovatele“ v případě zasedání (voleb) orgánů právnických osob, odůvodnění mimořádného opatření stanovení sporné povinnosti nijak blíže nevysvětluje, a to ani ve své obecné části, ani v části (zvláštní) týkající se nyní napadeného bodu mimořádného opatření. Lze dodat, že k dané povinnosti odůvodnění mimořádného opatření nic neuvádí ani ve vztahu k jiným regulovaným činnostem, u nichž je obdobná povinnost provozovateli stanovena [viz např. bod 2 písm. b) u provozovatelů holičství, kadeřnictví a obdobných služeb; bod 6 písm. c) u poskytovatelů ubytovacích služeb; bod 8 písm. a) u provozovatelů sportovišť atd.]. Odůvodnění v této souvislosti neobsahuje ani odkaz na jiný zdroj, jako je tomu na některých místech mimořádného opatření. Zbývá dodat, že k otázce možné diskriminace navrhovatele a předestření důvodů, proč byla navrhovateli stanovena povinnost kontrolovat tzv. bezinfekčnost, zatímco jiným provozovatelům (zejména restaurací) nikoliv, odpůrce nic neuvedl ani ve vyjádření k návrhu. Judikatura již přitom připustila, že odpůrce může v rámci řízení před soudem ve vyjádření k návrhu dovysvětlit některé otázky neobsažené v odůvodnění mimořádného opatření (viz např. rozsudek NSS ze dne 2. 9. 2021, čj. 9 Ao 13/2021-36).
[28] Nejvyšší správní soud se v rámci své rozhodovací praxe již opakovaně zabýval požadavky na odůvodnění mimořádných opatření odpůrce a významem odůvodnění (srov. např. rozsudek NSS čj. 8 Ao 1/2021-133). Stejně tak již vysvětlil, že podstatné pro posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření je, zda „odpůrcem zvolené řešení má alespoň rámcovou oporu v odůvodnění napadeného mimořádného opatření“, přičemž „[o]dpůrce je zároveň v soudním řízení oprávněn předložit další argumenty či podklady, které podporují argumentaci a podklady obsažené již v napadeném mimořádném opatření“ (rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2021, čj. 8 Ao 22/2021-183). V návaznosti na výše uvedené je třeba dále zdůraznit, že jistě není třeba trvat na tom, aby odůvodnění mimořádného opatření vysvětlovalo ve všech detailech i dílčí aspekty přijaté regulace, stejně tak je představitelné, že vysvětlení přijatého řešení může plynout z kontextu dalšího odůvodnění, logiky dané regulace i z její samotné povahy. Nic z toho ovšem v nyní projednávané věci není naplněno. K tomu, aby se soud mohl věcně zabývat tím (a uzavřít), zda je důvodná námitka diskriminace navrhovatele, je třeba postavit najisto, zda je dáno (a odůvodněno) kritérium, na jehož základě odpůrce odlišuje postavení navrhovatele oproti jiným provozovatelům (jde-li o stanovení povinnosti kontrolovat tzv. bezinfekčnost). Existence takového kritéria a jeho dostatečné odůvodnění ze strany odpůrce (případně doplněného i v řízení před soudem) je pak předpokladem posouzení (ne)srovnatelnosti posuzovaných situací v rámci tzv. diskriminačního testu (srov. též např. již výše označený rozsudek zdejšího soudu ve věci sp. zn. 8 Ao 22/2021), a to zvláště v situacích, u nichž není na první pohled zřejmé, že nejsou stejné. Tento předpoklad však odpůrce v nynější věci nenaplnil a neučinil tak ani v základu, který by umožnil zákonnost dané regulace soudu přezkoumat, aniž by soud za odpůrce domýšlel důvody, které jej k přijetí takové regulace vedly. S ohledem na výše uvedené tedy nezbývá než uzavřít, že napadená část mimořádného opatření, která stanoví povinnost provozovatele kontrolovat tzv. bezinfekčnost, nebyla dostatečně odůvodněna a jako taková byla v rozporu se zákonem [§ 101b odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[29] Přestože tedy soud dal v posledně zmiňovaném bodu navrhovateli za pravdu, zabýval se i důvodností dalších navrhovatelem uplatněných námitek. V rámci dalšího okruhu argumentace se navrhovatel předně dovolával toho, že napadené mimořádné opatření nelze vydat s plošnou působností, neboť celá Česká republika není ohniskem nákazy. K tomu odkázal na závěry výše již zmíněných rozsudků čj. 9 Ao 3/2021-41 a čj. 10 Ao 2/2021-107. V nich učiněné závěry podmiňující aplikaci § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví existencí konkrétního podezření na výskyt nákazy u konkrétního okruhu osob ale na nyní posuzovanou věc nedopadají, neboť nyní napadená část mimořádného opatření byla vydána podle speciální úpravy [§ 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona], který není vázán na vymezení ohnisek nákazy a umožňuje vydávání plošných opatření, což také Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích uvedl. Totéž obdobně platí také pro navrhovatelem citované závěry týkající se omezování provozu restauračních zařízení. V rozsudku ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44, č. 4272/2021 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dovodil, že je nelze omezit podle pandemického zákona, který na ně nepamatuje, nýbrž pouze podle zákona o ochraně veřejného zdraví, což s sebou nese nutnost přijatá opatření individualizovat a zaměřovat na konkrétní ohniska nákazy, jak ale soud již výše uvedl, nyní napadené opatření bylo vydáno v mezích pandemického zákona, který v § 2 odst. 2 písm. e) obsahuje výslovnou úpravu zaměřenou na konání voleb a zasedání orgánů právnických osob. Totéž platí pro otázku (ne)aplikovatelnosti dalšího navrhovatelem odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ao 11/2021-48 týkajícího se omezení práva shromažďovacího. Lze proto uzavřít, že v nyní posuzované věci nebylo nutné, aby odpůrce z hlediska napadené části dané opatření omezoval pouze na některé lokality zasažené nákazou, popřípadě zdůvodňoval, zda považuje celou Českou republiku za ohnisko nákazy, resp. proč jsou osoby účastnící se zasedání orgánů právnické osoby osobami podezřelými z nákazy.
[30] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s argumentací navrhovatele, který napadené opatření považuje za nepřiměřené, neboť § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona míří zejména na velké organizované kulturní, společenské, umělecké a jiné akce, velká sportovní utkání atd., nikoli na setkání desítek osob. Podle navrhovatele by měl odpůrce v této souvislosti precizně zdůvodnit, proč podmiňovat přístup k některým službám a činnostem testováním a proč uvedené musí nezbytně dopadat právě na společenství vlastníků, spolky či obchodní společnosti. V případě argumentace týkající se nepřiměřenosti je třeba předně vyjádřit pochybnost, zda její podstatou navrhovatel vůbec míří proti nyní napadené části mimořádného opatření. Soud totiž nemohl přehlédnout, že navrhovatel v jejím rámci hovoří o bodu 12 napadeného opatření (byť nynější návrh míří na bod 15), především však základní východisko jeho argumentace v tomto bodě spočívá v tom, aby „nemožnost omezit služby prostřednictvím pandemického zákona byla obcházena užitím ustanovení § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona “. Byť lze s ohledem na předchozí úvahy navrhovatele dovodit, že má na mysli zřejmě nemožnost omezení za užití zákona o ochraně veřejného zdraví, není vůbec zřejmé, proč v souvislosti se zasedáním právnických osob hovoří o službách a jak s předmětem nynějšího řízení (ne)možnost jejich regulace podle zmíněného zákona souvisí. K samotné otázce přiměřenosti dané regulace lze pak v obecné rovině uvést, že již ze samotného textu § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, konkrétně z věty za středníkem, zcela nepochybně plyne, že se toto ustanovení vztahuje také na volby a zasedání orgánů právnických osob, které se mohou konat za podmínek stanovených tímto mimořádným opatřením (viz též výše již odkazovaný bod 65 rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48). V tomto smyslu tedy základní posouzení přiměřenosti dané regulace a její užití i pro zasedání právnických osob (v míře obecnosti odpovídající obecnosti nynějších námitek navrhovatele) provedl již zákonodárce, který přímo a výslovně zasedání orgánů právnických osob mezi akce dle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona řadí. Jde-li o otázku přiměřenosti z hlediska navrhovatelem taktéž zmiňované „velikosti“ akce, zde zákon nestanovil žádné kritérium, na základě něhož by bylo možno rozlišovat, zda se o akci podle tohoto ustanovení rozsahem („velikostí“) jedná či nikoliv (např. podle počtu účastníků). Náhled navrhovatele, podle něhož je dané ustanovení namístě aplikovat pouze na „velké“ akce, nemá oporu ani v důvodové zprávě k pandemickému zákonu. K uvedenému je nutno dodat, že korektiv přiměřenosti dané regulace obsahuje samotné mimořádné opatření, a to přímo v napadené části (bod 15). Vztahuje se totiž pouze na taková zasedání orgánů právnických osob, jichž se na jednom místě současně účastní více než 20 osob. Takto stanovenou hranici navrhovatel nijak konkrétně nerozporuje a podle soudu není ani zjevně nerozumná či excesivní.
Autor: SbNSS