// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 16.07.2021

ÚS: Daňový balíček a veto prezidenta

K zásahu Ústavního soudu do legislativní sféry z důvodu vad legislativního procesu může dojít, pouze nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů.

Z projevu vůle prezidenta musí bez relevantních pochybností vyplývat, že prezident uplatňuje oprávnění vrátit přijatý zákon k novému hlasování, jinak nejde o vrácení zákona podle čl. 50 odst. 1 Ústavy.

Podpis prezidenta není podmínkou vyhlášení zákona, přestože prezident je k podpisu přijatého návrhu zákona ústavně povinen.

Z ústavního hlediska lze akceptovat ústavní praxi, která s odkazem na čl. 29 odst. 1 Ústavy a § 29 odst. 1 písm. g) a § 30 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny připouští zastoupení předsedy Poslanecké sněmovny některým z jeho místopředsedů i při podepisování zákonů, ač k tomu sama Ústava mlčí.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 6/21, ze dne 22. 6. 2021

vytisknout článek


UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Z odůvodnění:

I.
Předmět řízení a argumentace navrhovatelky

1. Ústavnímu soudu byl dne 14. 1. 2021 doručen návrh skupiny 19 senátorů (dále jen "navrhovatelka"), na zrušení zákona č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony (dále jen "napadený zákon"), a to pro rozpor s čl. 1, čl. 50 odst. 2, čl. 51 a čl. 52 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Navrhovatelka současně požádala o přednostní projednání návrhu.

2. Z hlediska svého obsahu napadený zákon, označovaný také jako "daňový balíček", zejména ruší tzv. superhrubou mzdu a místo ní zavádí zdanění příjmů fyzických osob sazbami 15 a 23 procent. Dále napadený zákon zvyšuje základní slevu na poplatníka na 27 840 Kč v roce 2021 a na 30 840 Kč v roce 2022, upravuje také tzv. stravenkový paušál jako alternativní zaměstnanecký benefit a zavádí zrychlené odpisy hmotného majetku.

3. Navrhovatelka požaduje zrušení napadeného zákona jako celku z důvodu rozporu zákonodárného procesu s ústavním pořádkem. Podle navrhovatelky byl napadený zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů, aniž by byl vydán ústavně předepsaným způsobem podle pravidel legislativního procesu. Námitky navrhovatelky nemíří k vlastnímu obsahu napadeného zákona. Vady legislativního procesu spatřuje navrhovatelka v tom, že napadený zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů i přesto, že nebyl podepsán prezidentem republiky (dále jen "prezident"), ale byl vrácen Poslanecké sněmovně k novému hlasování, a navíc nebyl podepsán ani předsedou Poslanecké sněmovny, ale pouze jejím místopředsedou.

4. K absenci podpisu napadeného zákona prezidentem navrhovatelka konkrétně namítá, že prezident nemůže zákon nepodepsat, když jej nevrátil Poslanecké sněmovně. Absence podpisu prezidenta u přijatého zákona je podle navrhovatelky z ústavního hlediska možná pouze vrátil-li jej prezident zpět Poslanecké sněmovně a poukazuje přitom na čl. 51 a čl. 52 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Navrhovatelka současně upozorňuje na to, že podpis prezidenta u přijatého zákona je jeho podstatnou formální náležitostí.

5. Návazně na shora uvedené navrhovatelka dále namítá, že podpis prezidenta u napadeného zákona absentuje z důvodu, že byl vrácen Poslanecké sněmovně. Navrhovatelka přitom poukazuje na přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 č. j. KPR: 5479/2020, který byl zaslán předsedovi Poslanecké sněmovny (dále také jen "přípis ze dne 28. 12. 2020"). Přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je podle navrhovatelky ústavním aktem obsahujícím projev vůle prezidenta vrátit přijatý zákon ve smyslu čl. 50 odst. 1 Ústavy - tzv. suspenzivní veto. Navrhovatelka vychází z toho, že tento ústavní akt je projevem vůle prezidenta, která se má posuzovat podle svého obsahu (§ 555 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů), přičemž v případě ústavních aktů má zásadní význam zaznamenání jednání, v tomto případě vyjádřené slovy, které je nutno interpretovat podle úmyslu jednajícího (§ 556 odst. 1 občanského zákoníku). Úmysl prezidenta je podle navrhovatelky z přípisu zjevný - prezident sděluje zásadní výhrady k napadenému zákonu, které jej vedly nepřipojit svůj podpis pod něj a vrátit jej předsedovi Poslanecké sněmovny k přijetí dalších opatření. K tomu navrhovatelka dodává, že platí-li, že se má za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat (§ 4 odst. 1 občanského zákoníku), tím spíše musíme uvedené předpokládat v případě ústavního aktu prezidenta. Na uvedeném nemůže podle navrhovatelky nic změnit ani to, že prezident se ve svém přípisu ze dne 28. 12. 2020 nedovolává čl. 50 Ústavy, který jeho oprávnění suspenzivního veta zakotvuje. Takový požadavek totiž není na ústavní ani zákonné úrovni upraven. Navrhovatelka k tomu shrnuje, že jestliže byl napadený zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů, aniž by o něm hlasovala Poslanecká sněmovna znovu (čl. 50 odst. 2 Ústavy), došlo k zjevnému porušení formálních náležitostí, které Ústava spojuje s procesem přijímání zákonů.

6. Na uvedeném podle navrhovatelky nic nemění ani to, že prezident zaslal dne 31. 12. 2020 přípis č. j. KPR 5479/2020 (dále jen "přípis ze dne 31. 12. 2020") předsedovi Poslanecké sněmovny, ve kterém jej informuje o tom, jaký úmysl vyjádřil ve svém přípisu ze dne 28. 12. 2020. Navrhovatelka zdůrazňuje, že aktu vyhlášení zákona musí předcházet formálně bezvadný proces, a proto následné dovětky po publikaci právního předpisu jen stěží mohou zhojit zásadní vady při jeho přijímání. Nadto právní úprava legislativního procesu ani nepředpokládá, že by písemné vyjádření vůle prezidenta vrátit zákon bylo možné změnit nebo odvolat.

7. V souvislosti s námitkou absence podpisu napadeného zákona předsedou Poslanecké sněmovny navrhovatelka zpochybňuje, že v tomto případě mohl být napadený zákon podepsán místopředsedou Poslanecké sněmovny. Předmětné zastoupení je totiž možné pouze v případě závažných důvodů a je otázkou, zda takto závažné důvody vůbec mohly nastat, když pro média se k věci předseda Poslanecké sněmovny vyjadřoval až do konce roku 2020 a ve věci také patrně provedl některé úkony. Podle navrhovatelky nelze přijmout závěr, že se předseda Poslanecké sněmovny může nechat u ústavního aktu podpisu přijatého zákona zastoupit zcela podle své vůle svým místopředsedou, když v podpisu nebrání nějaká z legitimních mimořádných překážek. Navrhovatelce není známo, že by předsedovi Poslanecké sněmovny bránila v tomto úkonu nějaká z legitimních překážek. Podle přesvědčení navrhovatelky vláda "tlačila" na vyhlášení napadeného zákona a podpis místopředsedy Poslanecké sněmovny byl zřejmě jednodušeji opatřitelný.

8. Závěrem svého návrhu stěžovatelka shrnuje, že schází-li na napadeném zákonu podpis jak předsedy Poslanecké sněmovny, tak podpis prezidenta, který ještě nadto přijatý zákon vrátil Poslanecké sněmovně, je neudržitelné, že došlo k vyhlášení napadeného zákona.

(…)

III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

33. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 17 senátorů. Návrh v tomto případě podala skupina 19 senátorů; v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.

34. Napadený zákon je zákonem novelizačním, přičemž navrhovatelka nenapadá jednotlivá ustanovení zákona, která byla napadeným zákonem novelizována. Ústavní soud se tedy dále zabýval tím, je-li možné samostatně napadnout novelu zákona jako celek nebo je nutné brojit přímo proti novelizovaným ustanovením v zákoně. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně dospěl k závěru, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (U 27/19 SbNU 271), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je posuzována i ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165)]. Navrhovatelka výslovně napadá novelu zákona jako celek s argumentací, směřující proti neústavnosti legislativního procesu, což je s ohledem na uvedené přípustné.

35. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené konstatuje, že návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona o Ústavním soudu a současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy návrh meritorně posoudil; rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu (k tomu viz níže bod 59.) a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.

36. Navrhovatelka požádala o přednostní projednání návrhu, což odůvodnila tím, že rozhodnutí Ústavního soudu bude mít mimo vlastní posouzení věci také výrazný judikaturní význam do budoucnosti. Ústavní soud shledal takové odůvodnění žádosti o přednostní projednání obecným. Nicméně ačkoli o této žádosti nebylo rozhodnuto formálně, bylo jí učiněno zadost via facti, když plénum o věci rozhodlo v době necelých pěti měsíců ode dne, kdy byl návrh Ústavnímu soudu doručen.


IV.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity

37. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.

38. Ústavní soud v rámci přezkumu novely zákona hodnotí pouze to, zda byl dodržen ústavní rámec zákonodárného procesu (v Ústavou stanovené kompetenci a přijetí ústavně předepsaným způsobem), který vyústil v přijetí novely. Tomu odpovídá i argumentace navrhovatelky, která směřuje toliko proti neústavnosti legislativního procesu, resp. vyhlášení napadeného zákona.

39. Z vyjádření obou komor Parlamentu, připojených příloh a příslušných stenografických záznamů (dostupných na www.psp.cz) se podává, že návrh napadeného zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda (jako sněmovní tisk č. 910). Návrh prošel třemi čteními v Poslanecké sněmovně (první čtení dne 7. 7. 2020, druhé čtení dne 27. 10. 2020 a třetí čtení dne 19. 11. 2020), která s ním vyslovila souhlas, když z přítomných 102 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 68, proti bylo 28 a 6 se zdrželo.

40. Návrh napadeného zákona byl postoupen Senátu (senátní tisk č. 11), který jej dne 10. 12. 2020 projednal a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, když ze 77 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 46 pro, proti bylo 17. O návrhu zákona ve znění schváleném Senátem bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 22. 12. 2020 s tím výsledkem, že z přítomných 104 poslankyň a poslanců hlasovalo pro 70, proti bylo 22 a 12 se zdrželo.

41. Prezident, kterému byl napadený zákon doručen k podpisu dne 22. 12. 2020, jej nepodepsal a bylo postupováno tak, že nedošlo ani k jeho vrácení zpět Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Napadený zákon byl odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů dne 28. 12. 2020. Napadený zákon byl vyhlášen dne 31. 12. 2020 ve Sbírce zákonů.

42. K posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud konstatuje, že kompetence Parlamentu České republiky, jenž napadený zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává, že napadený zákon byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence, a ani navrhovatelka žádnou námitku tímto směrem nevznesla.

43. Ústavní vady zákonodárného procesu, které navrhovatelka výslovně formuluje, lze shrnout následovně:

1) Došlo k vyhlášení napadeného zákona ve Sbírce zákonů, ačkoliv prezident projevil vůli jej vrátit Parlamentu, resp. Poslanecké sněmovně k novému hlasování (suspenzivní veto),
2) absence podpisu prezidenta pod napadeným zákonem,
3) napadený zákon nepodepsal předseda Poslanecké sněmovny, ale její místopředseda.

44. K tvrzeným vadám legislativního procesu Ústavní soud nejprve uvádí, že kritérii ústavnosti zákonodárného procesu se zabýval v řadě svých nálezů, v nichž formuloval východiska zcela uplatnitelná i v nyní posuzované věci. V nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil - a odkazuje na to sama navrhovatelka - že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Z toho plyne, že "ne (...) každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať již zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem." Na druhou stranu v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud vyslovil, že k derogaci právního předpisu pro procedurální vady jeho normotvorného procesu přistupuje - v kontextu naznačené zdrženlivosti - tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například jednacího řádu Poslanecké sněmovny), vždy však jen v případě, že takové porušení nabývá ústavněprávního významu. Důvodem k zásahu Ústavního soudu je v takových případech zejména ochrana volné soutěže politických stran a ochrana menšin, zejména pak parlamentní opozice (srov. zejména čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny).

45. Jinými slovy, Ústavní soud se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. K takovému závěru Ústavní soud v předmětné věci nedospěl, jak je následně vysvětleno.


IV./1.
Posouzení vůle prezidenta

46. Podle čl. 50 odst. 1 Ústavy má prezident právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního, s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. Podle čl. 50 odst. 2 Ústavy o vráceném zákonu hlasuje Poslanecká sněmovna znovu. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Jestliže Poslanecká sněmovna setrvá na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat.

47. Právo prezidenta vrátit přijatý zákon je ve výčtu prezidentských pravomocí a oprávnění zařazeno mezi ty, k jejichž platnosti není třeba spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády [čl. 62 písm. h) Ústavy]. Jde o oprávnění prezidenta v legislativním procesu, jehož uplatněním prezident autonomně a významně zasahuje do činnosti zákonodárce.

48. Kdyby prezident napadený zákon posuzovaným postupem vrátil Poslanecké sněmovně k opětovnému projednání podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, jak namítá navrhovatelka, a přesto byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů bez toho, že by o jeho přijetí Poslanecká sněmovna opětovně hlasovala, došlo by k porušení čl. 50 odst. 2 Ústavy. S ohledem na výše uvedená hlediska (body 43. a 44.) by takové přímé porušení ústavního pořádku mohlo vést k tomu, že by byl takto vyhlášený zákon Ústavním soudem derogován, pokud by současně ochrana ústavnosti legislativního procesu v daném případě převážila nad ochranou oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochranou nabytých práv. Ústavní soud proto dále posoudil, zda prezident svým přípisem ze dne 28. 12. 2020 suspenzivní veto uplatnil.

49. Znění přípisu prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je následující:


"Vážený pane předsedo,

dne 22. prosince 2020 jste mi předložil k podpisu zákon, kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony.

Sděluji, že jsem se rozhodl svůj podpis pod tento zákon nepřipojit. Důvodem je skutečnost, že součástí zákona je novela zákona o daních z příjmů, která při snížení základu daně z příjmů ze závislé činnosti o povinné pojistné a současném ponechání sazby 15 % a zároveň zvýšením základní slevy na dani z příjmů fyzických osob nejdříve pro r. 2021 a poté pro následující zdaňovací období, je způsobilá, při odhadovaném dopadu až 90 mld. Kč, výrazným způsobem prohloubit nepříznivý vývoj veřejných financí, zejména státního rozpočtu. Uvedené změny zákona o daních z příjmů, spočívající ve snížení zdanění nejen v jedné, ale rovnou ve dvou úrovních, považuji za současné finanční situace státu za projev snížené míry odpovědnosti.

Uvedený zákon vracím, vážený pane předsedo, k dalšímu opatření."

50. Ústava neupravuje formu projevu vůle prezidenta vrátit zákona podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. V tomto směru stanoví toliko povinnost tak učinit s odůvodněním a ve stanovené lhůtě. Za vrácení zákona lze proto považovat takový projev prezidenta, který směřuje k Poslanecké sněmovně a z jehož obsahu je zřejmé, že prezident uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování a odůvodňuje, proč tak činí.

51. Vzhledem k tomu, že jde o projev vůle představitele výkonné moci - ústavního orgánu, který tímto postupem uplatňuje svoje oprávnění, kterým významným způsobem vstupuje do činnosti moci zákonodárné (viz výše bod 46.), musí být projev vůle prezidenta k uplatnění tohoto jeho oprávnění jednoznačný do té míry, že prakticky neskýtá prostor pro jiný výklad než ten, že je jím vyjádřena vůle uplatnit suspenzivní veto. Jinak řečeno, z projevu vůle musí bez relevantních pochybností vyplývat, že prezident uplatňuje oprávnění vrátit přijatý zákon k novému hlasování, jinak nejde o vrácení zákona podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Je na samotném prezidentovi, aby v případě, kdy chce uplatnit svoje oprávnění vrátit zákon k novému hlasování, tak učinil jasným, jednoznačným, a tedy nezaměnitelným způsobem. Posouzení jen úkonů uplatněných tímto způsobem jako veta je zajištěním právní jistoty v zákonodárství.

52. S ohledem na uvedené Ústavní soud dodává, že nepřisvědčil té části argumentace navrhovatelky, podle které má být předmětný projev vůle prezidenta posuzován stejně, jako v případě výkladu právních jednání podle občanského zákoníku (§ 555 a násl.), neboť v posuzovaném případě nejde o výklad projevu vůle v oblasti soukromého práva, nýbrž projevu vůle k uplatnění ústavního oprávnění státního orgánu.

53. Z uvedených hledisek posoudil Ústavní soud přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 a dospěl k závěru, že nejde o uplatnění suspenzivního veta, neboť jde o takový projev vůle prezidenta, který reálně umožňuje jiný výklad než ten, že šlo o vrácení napadeného zákona k novému hlasování, a to výklad, kterého se dovolává prezident sám.

54. Podle vyjádření Poslanecké sněmovny, vlády, ale také především prezidenta, došlo přípisem ze dne 28. 12. 2020 k projevu vůle prezidenta napadený zákon nepodepsat a současně jej ani nevrátit k novému hlasování v Poslanecké sněmovně, nýbrž jej postoupit předsedovi Poslanecké sněmovny za účelem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

55. Jde-li o rozhodnutí prezidenta svůj podpis pod napadený zákon nepřipojit, Ústavní soud především zdůrazňuje, že v historii samostatné České republiky, tedy za doby účinnosti nynější Ústavy, byl postup, kdy prezident zákon nepodepsal, ani nevrátil k novému hlasování, v několika případech uplatněn, jak upozorňují vláda i prezident ve svých vyjádřeních (takto bylo postupováno v případech zákonů č. 292/2004 Sb., č. 180/2005 Sb., č. 443/2006 Sb., č. 239/2008 Sb., č. 162/2009 Sb., č. 330/2010 Sb., č. 92/2011 Sb., č. 220/2011 Sb., č. 221/2011 Sb., č. 426/2011 Sb., č. 427/2011 Sb., č. 428/2011 Sb. a č. 428/2012 Sb.). V žádném z těchto případů nebylo takové opomenutí jeho povinnosti podepsat zákon vykládáno jako uplatnění práva vrátit přijatý zákon podle čl. 50 odst. 1 Ústavy Poslanecké sněmovně. V některých takových případech zákonů došlo i k jejich přezkumu před Ústavním soudem v řízení o abstraktní kontrole norem [nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)], přičemž v žádném z nich Ústavní soud neshledal protiústavnost procedury přijetí zákona z důvodu jeho nepodepsání prezidentem. Z uvedené ústavní praxe i judikatury Ústavního soudu, od které nemá Ústavní soud důvod se nyní odchylovat, vyplývá, že podpis prezidenta není podmínkou vyhlášení zákona, přestože prezident je k podpisu přijatého návrhu zákona ústavně povinen.

56. Je totiž třeba rozlišovat dva aspekty dané věci, tj. vlastní postup prezidenta republiky a vliv jeho (ne)jednání na dokončení legislativního procesu. Samotný podpis prezidenta není conditio sine qua non platnosti zákona. Nicméně je třeba konstatovat - i s přihlédnutím ke (zcela převažujícím) názorům nauky (srov. např. KYSELA, J. Čl. 51. In: KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 422 an., SUCHÁNEK, R. Čl. 51. In: BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZSKÝ, M., SUCHÁNEK, R., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 625 an., HERC, T. Čl. 51. In: RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 504 an., SLÁDEČEK, V. Čl. 51. In: SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SUCHÁNEK, R., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2016, s. 520) - že napadený postup prezidenta republiky není v souladu s Ústavou. Je jeho povinností přijatý zákon podepsat nebo uplatnit veto - tertium non datur. Na druhé straně však samotné nepřipojení podpisu prezidenta k přijatému zákonu nedosahuje dostatečné intenzity, aby to mělo vliv na (řádné) ukončení legislativního procesu, tedy nebrání vyhlášení a tím nabytí platnosti a účinnosti přijatého zákona.

57. Ústavní soud se dále zaměřil na to, že prezident vedle toho, že napadený zákon nepodepsal, jej současně "vrátil" předsedovi Poslanecké sněmovny "k dalšímu opatření". Ústavní soud dospěl k závěru, že ani s přihlédnutím k uvedenému nelze přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 považovat za takový projev prezidenta, z jehož obsahu by bylo dostatečně zřejmé (viz výše body 49. a 50.), že uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování. V souvislosti s oprávněním prezidenta vracet zákony podle čl. 50 odst. 1 Ústavy nabývá podpis přijatého zákona prezidentem významu i v tom směru, že prezident svým podpisem osvědčuje mimo jiné skutečnost, že měl možnost využít své právo jej vrátit, resp. že se tohoto práva ještě před uplynutím k tomu stanovené lhůty vzdává (Herc, T. Čl. 51 [Podepisování zákonů]. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 499 a s. 501). Význam podpisu zákona prezidentem tedy spočívá také v tom, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení zákona. Proto v případě, kdy se prezident rozhodl nepodepsat napadený zákon, lze jeho "vrácení" předsedovi Poslanecké sněmovny "k dalšímu opatření" interpretovat tak, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení prezidentem nepodepsaného zákona, a to ještě před uplynutím lhůty pro uplatnění suspenzivního veta. Takto ostatně vysvětluje svůj postup i sám prezident.

58. Konečně ani skutečnost, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 obsahuje odůvodnění uplatněného postupu, nic na výše uvedeném nemění. Z povinnosti, že suspenzivní veto musí prezident podle čl. 50 odst. 1 Ústavy odůvodnit, nelze v tomto směru dovozovat nic víc, než že neuvede-li prezident své důvody pro uplatnění suspenzivního veta, postupuje v rozporu s ústavním pořádkem. Přítomnost odůvodnění v přípise prezidenta ze dne 28. 12. 2020 by proto byla v tomto směru relevantní až v případě, kdyby šlo o projev, kterým prezident uplatňuje oprávnění podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Ostatně v případech, kdy prezident nepodepíše ani nevrátí zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je dosavadní praxí, že tento svůj postup prezident odůvodňuje, jak Ústavní soud shledal ze sněmovních tisků dostupných na adrese http://www.psp.cz (srov. např. přípis prezidenta ze dne 22. listopadu 2012, sněmovní dokument č. 4603).

59. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 nelze považovat za uplatnění oprávnění prezidenta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, neboť nejde o projev vůle prezidenta, ze kterého by nezaměnitelným způsobem vyplývalo, že má být napadený zákon vrácen Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Tento projev vůle lze naopak interpretovat tak, jak činí sám prezident a jak učinily následně postupující ústavní orgány, tzn. že napadený zákon prezident nepodepsal, neuplatnil k němu právo suspenzivního veta a postoupil jej k vyhlášení ve Sbírce zákonů. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že ze sněmovních tisků vyplývá, že dlouhodobě praktikovaným postupem při uplatňování oprávnění prezidenta vrátit přijatý zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je takový projev prezidenta, ve kterém výslovně a jednoznačně konstatuje, že jde o postup podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, na který je přímo v textu odkazováno (např. přípis prezidenta ze dne 10. března 2017, č. j. KPR 1462/2017).

60. K námitce navrhovatelky obsažené až v doplnění její repliky, že se prezident nemohl práva na vrácení napadeného zákona vzdát, a proto napadený zákon nemohl nabýt účinnosti dříve, než marně uplynula 15denní lhůta k uplatnění práva veta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, Ústavní soud předně opět připomíná, že k zásahu Ústavního soudu do legislativní sféry z důvodu vad legislativního procesu může dojít pouze nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. Takovou vadou by v souvislosti s předmětnou námitkou navrhovatelky mohl být případ, pokud by byl v důsledku neposkytnutí celé 15denní lhůty - ještě před vyhlášením zákona - prezident na svém právu uplatnit veto zkrácen. V nyní posuzované věci však o takový případ nešlo.


IV./2.
Absence podpisu prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny

61. V souvislosti s námitkami navrhovatelky - že napadený zákon nebyl podepsán ani předsedou Poslanecké sněmovny, ale pouze zastupujícím místopředsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády - Ústavní soud připomíná svou předchozí judikaturu, ze které vyplývá, že z ústavního hlediska lze akceptovat ústavní praxi, která s odkazem na čl. 29 odst. 1 Ústavy a § 29 odst. 1 písm. g) a § 30 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny připouští zastoupení předsedy Poslanecké sněmovny některým z jeho místopředsedů i při podepisování zákonů, ač k tomu sama Ústava mlčí [nález sp. zn.
Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)].

62. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatelkou tvrzená formální vada legislativního procesu, předcházející publikaci napadeného zákona a spočívající v absenci podpisu prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny, není - s ohledem na výše uvedenou zdrženlivost Ústavního soudu (body 43. a 44.) a za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat - způsobilá v posuzované věci představovat derogační důvod vedoucí ke zrušení napadeného zákona. S ohledem na uvedené by byl výslech předsedy Poslanecké sněmovny jako svědka k okolnostem podepsání napadeného zákona místopředsedou Poslanecké sněmovny, jak navrhovatelka žádá (viz výše bod 27.), nadbytečný.


V.
Závěr

63. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl, jak je ve výroku uvedeno. Osud ústavní stížnosti sdílejí i všechny procesní návrhy, které navrhovatelka učinila (viz výše bod 27.). Ústavní soud o nich proto nerozhodoval samostatným výrokem.

Autor: US

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů