// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 09.04.2021
NSS: ŘSD jako vyvlastnitel; posouzení nezbytnosti vyvlastnění
I. Ředitelství silnic a dálnic jako příspěvková organizace podle § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, může ve vyvlastňovacím řízení vystupovat jako vyvlastnitel podle § 2 písm. c) zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě.
II. Územní rozhodnutí je pouze jedním ze zákonných předpokladů vyvlastnění (§ 3 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě); jeho existence sama o sobě neznamená, že je naplněna podmínka subsidiarity podle § 4 odst. 1 téhož zákona. Vyvlastňovací úřad je povinen se při posouzení nezbytnosti vyvlastnění vypořádat mimo jiné s tím, zda nelze místo vyvlastnění využít jiné variantní řešení, které by při srovnatelném naplnění veřejného zájmu méně zasáhlo do práv dotčených subjektů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2020, čj. 6 As 171/2020-66)
Zdroj: č. 4118/2021, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
VYVLASTNĚNÍ: PŘÍSPĚVKOVÁ ORGANIZACE JAKO VYVLASTNITEL; NEZBYTNOST VYVLASTNĚNÍ
k § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákonů č. 202/2002 Sb. a č. 88/2003 Sb. (v textu jen „zákon o majetku ČR“)
k § 2 písm. c), § 3 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění zákona č. 405/2012 Sb.
Prejudikatura: č. 448/2005 Sb. NSS, č. 1582/2008 Sb. NSS, č. 3558/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06), č. 146/2014 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 35/11); č. 126/2018 Sb. NS.
Věc: F. K. proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o odnětí vlastnického práva k pozemku, o kasační stížnosti žalobce.
Městský úřad Jaroměř (dále jen nebo „vyvlastňovací úřad“) rozhodnutím ze dne 2. 12. 2019 odňal žalobci vlastnické právo k pozemku. Vlastnické právo přešlo na Českou republiku s tím, že příslušnou k hospodaření s ním je státní příspěvková organizace Ředitelství silnic a dálnic (dále jen „osoba zúčastněná“).
Žalobce podal proti rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 2. 2020 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 11. 6. 2020, čj. 30 A 36/2020-144 zamítl. Krajský soud v rozsudku zaujal názor, že námitka žalobce týkající se nedostatku aktivní legitimace osoby zúčastněné není důvodná. Uvedl, že osoba zúčastněná není organizační složkou státu, nýbrž příspěvkovou organizací a právnickou osobou založenou Ministerstvem dopravy, což vyplývá i ze zřizovací listiny osoby zúčastněné. Osoba zúčastněná navíc nemá vlastní majetek, ale hospodaří s majetkem ve vlastnictví státu, do jehož vlastnictví také nabývá majetek, a to obecnými způsoby nabývání majetku včetně vyvlastnění.
K námitce žalobce, že jeho pozemek neměl být vyvlastněn, protože jej není třeba ke stavbě dálnice, krajský soud uvedl, že argumentace politických představitelů ve sdělovacích prostředcích, na kterou žalobce poukazoval, není způsobilá zpochybnit potřebu vyvlastnění. Bez vlivu na posouzení potřeby vyvlastnění byl podle krajského soudu i poukaz žalobce na existenci smluv mezi osobou zúčastněnou a společností PRAGOPROJEKT, a.s., v jejichž důsledku měla vzniknout (variantní) projektová dokumentace, která by posunula dálniční přivaděč mimo pozemek žalobce. Podle krajského soudu i sám žalobce v žalobě konstatoval, že platné územní rozhodnutí označuje pozemek jako stavební, určený pro stavbu dálnice s tím, že je nutné a možné jeho vyvlastnění pro daný účel. Oba správní orgány se podrobně zabývaly naplněním zákonem stanovených podmínek pro vyvlastnění; v podrobnostech krajský soud odkázal na napadená rozhodnutí. Krajský soud zdůraznil, že pro účel vyvlastňovacího řízení je podstatný obsah územního rozhodnutí včetně dokumentace, která byla jeho podkladem. Podstatné je, že územní rozhodnutí umožňuje zastavění žalobcova pozemku, a nikoliv to, že si vyvlastnitel nechá pro účely stavebního řízení vypracovat jiné verze projektové dokumentace, třeba ve variantní podobě. Krajský soud připustil pravdivost tvrzení žalobce v tom smyslu, že osoba zúčastněná si nechala zpracovat podklady pro koordinaci stavby D11 1107 Smiřice – Jaroměř se stavbou I/33 Jaroměř, obchvat. Součástí zakázky bylo i zajištění dokumentace pro stavební povolení stavby D11 1107 Smiřice – Jaroměř, z nichž plyne, že předmětem bylo mimo jiné vypracování tří variant v podrobnosti silničního řešení. Krajský soud shledal za prokázanou skutečnost, že vyvlastňovací úřad uvažoval i o variantním řešení, podle něhož by se dálniční přivaděč nenacházel na pozemku žalobce, označil však za přiléhavé tvrzení žalovaného i osoby zúčastněné, že tato skutečnost nemá pro vyvlastňovací řízení žádný právní význam. Navíc je tato domněnka vyvrácena rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2020, čj. 38 A 7/2019-73, kde se z obsahu stavebního povolení podává, že předmětem stavebního povolení byl i stavební objekt SO 112 Okružní křižovatka přeložky I/33 a I/37 a stavební objekt SO 112.2 Okružní křižovatka přeložky I/33 a I/37 – připojení silnice I/33, přičemž se tyto stavby nacházejí mimo jiné i na pozemku žalobce. S tím podle soudu korespondovalo i prohlášení osoby zúčastněné, podle níž ke změně umístění přivaděče ve stavebním řízení oproti řízení územnímu nedošlo.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž mimo jiné poukazoval na nesprávně posouzenou otázku aktivní legitimace osoby zúčastněné ve vyvlastňovacím řízení. Podle jeho názoru totiž osoba zúčastněná nemohla nabývat majetek ve prospěch České republiky. Ustanovení § 2 zákona o vyvlastnění vylučuje, aby se řízení v pozici vyvlastnitele účastnil jiný subjekt, než na který má vlastnické právo přejít, v tomto případě Česká republika. Krajský soud se s absencí účasti státu ve vyvlastňovacím řízení nevypořádal. Stěžovatel připustil existenci právního názoru uvedeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2016, čj. 5 As 52/2016-39, nicméně tyto závěry nepovažoval za dostatečně odůvodněné. Uvedené dle jeho názoru potvrzoval i nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 35/11, č. 146/2014 Sb. Stěžovatel odkázal i na právní názor velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu v rozsudku ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016, č. 126/2018 Sb. NS, z něhož stěžovatel dovodil, že za Českou republiku, která má vlastnické právo teprve nabýt, nemůže v řízení jednat jiný subjekt (zde osoba zúčastněná). Odkázal i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2015, čj. 7 As 95/2015-49. Z důvodu absence aktivně legitimovaného subjektu, který měl nabýt vlastnické právo k pozemku, jsou rozhodnutí správních orgánů nicotná.
Krom výše uvedeného stěžovatel rovněž namítal, že nebyl prokázán veřejný zájem na vyvlastnění jeho pozemku. Krajský soud k této námitce provedl dokazování pouze rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2020, čj. 38 A 7/2019-73. Neprovedl však stěžovatelem navržené důkazy smlouvami, které měly prokázat existenci nové stavební dokumentace. Nesprávně to odůvodnil tím, že potřebu pozemků určených k vyvlastnění závazně určuje pouze územní rozhodnutí. Stěžovatel, žalovaný i osoba zúčastněná přitom jednotně uvedli, že kromě původní dokumentace existuje ještě jiná stavební dokumentace. To, že osoba zúčastněná hodlá provést stavbu podle původní dokumentace, pak neplyne ani z citovaného rozsudku Krajského soudu v Ostravě. Pro stavbu konečného úseku dané dálnice D11 - 1107, resp. jejího přivaděče, jsou vydána různá stavební povolení různými stavebními úřady. Je proto možné jen obtížně rozlišit, zda chce osoba zúčastněná realizovat stavbu podle původní dokumentace či podle dokumentace „přeprojektované“. Navíc z rozhodnutí vydaného žalovaným dne 22. 4. 2020 (tedy později než stavební povolení přezkoumávané Krajským soudem v Ostravě ve věci sp. zn. 38 A 7/2019) plyne, že Česká republika, jež se v tomto odvolacím řízení stala po nabytí právní moci rozhodnutí o vyvlastnění právním nástupcem stěžovatele, se zcela překvapivě připojila k jeho odvolacím námitkám.
Osoba zúčastněná ve dvou vyjádřeních ke kasační stížnosti k otázce svého procesního postavení ve vyvlastňovacím řízení uvedla, že byla zřízena rozhodnutím Ministerstva dopravy vydaným podle § 5 a § 20 zákona o majetku ČR. Podle zřizovací listiny do rozsahu činnosti osoby zúčastněné může spadat také provádění úkolů vyvlastnitele podle zákona o vyvlastnění, i když se jedná o hospodaření s majetkem státu. Zdůraznila, že není organizační složkou, nýbrž příspěvkovou organizací, a proto nabývá majetek ve prospěch státu.
Stěžovatel v replice k vyjádření osoby zúčastněné shrnul časový průběh vyvlastňovacího řízení a uvedl, že osoba zúčastněná byla pasivní zřejmě proto, že měla v úmyslu stavět jinou variantu dálnice, nesouvisející s jeho pozemkem. Stěžovatel se to snažil ve vyvlastňovacím i soudním řízení doložit smlouvou uzavřenou mezi osobou zúčastněnou a společností PRAGOPROJEKT, a.s., jež se týká „přeprojektování“ okružní křižovatky mimo pozemky stěžovatele. Toto „přeprojektování“ stálo více než 1 milion Kč a stěžovatel si neumí představit, že by osoba zúčastněná jako řádný hospodář tuto sumu vynaložila bezdůvodně.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil. Zrušil rovněž relevantní část rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(…)
III. 2 Aktivní legitimace osoby zúčastněné ve vyvlastňovacím řízení
(…) [25] Stěžovatel v žalobě namítal, že osoba zúčastněná neměla aktivní legitimaci v řízení o vyvlastnění jeho pozemku ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o vyvlastnění, neboť jako vyvlastnitel měla vystupovat Česká republika. Tuto námitku pak v reakci na právní názor krajského soudu rozváděl v kasační stížnosti.
[26] Podle § 2 písm. c) zákona o vyvlastnění je vyvlastnitelem mimo jiné „ten, kdo se domáhá, aby na něj přešlo vlastnické právo k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě“.
[27] Podle § 13 odst. 1 zákona o majetku ČR „[s]tát nabývá majetek též zákonem, na základě zákona, děděním, rozhodnutím příslušného orgánu a na základě mezinárodní smlouvy, kterou je stát vázán, popřípadě na základě jiných skutečností stanovených zákonem.“
[28] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že vyvlastnění stěžovatelova pozemku lze podřadit pod jednu z forem nabytí majetku ve smyslu výše citovaného ustanovení, a to na základě zákona, resp. rozhodnutím příslušného orgánu – zde rozhodnutím o vyvlastnění. Stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje komentářovou literaturou k zákonu o majetku ČR, která ve vztahu k § 12 vylučuje vyvlastňovací řízení podle zákona o vyvlastnění. Toto ustanovení však míří na soukromoprávní charakter nabývání majetku (dobrovolné dvoustranné či vícestranné právní jednání organizačních složek státu či státních organizací v působnosti zákona), o které se v této věci nejedná, proto tento stěžovatelův argument není na místě. Ve vztahu k § 13 zákona o majetku ČR pak ani stěžovatelem odkazovaná komentářová literatura nevylučuje nabytí majetku v řízení o vyvlastnění.
[29] Podle § 4 odst. 1 zákona o majetku ČR „[k] plnění úkolů v rámci své působnosti může organizační složku podle tohoto zákona za stát zřídit i ministerstvo (dále jen ‚zřizovatel‘). Pro tyto účely zřizovatel použije majetek státu, se kterým je příslušný hospodařit (§ 9) on sám anebo jiná organizační složka jím zřízená. Ke zřízení organizační složky je třeba předchozího souhlasu Ministerstva financí. O zřízení rozhoduje zřizovatel opatřením (§ 20), jehož součástí je zřizovací listina. Takto zřízená organizační složka je vždy účetní jednotkou.“
[30] Podle § 5 odst. 1 zákona o majetku ČR „[z]řizovatel může rozhodnout opatřením (§ 20) o změně zřizovací listiny organizační složky a s tím souvisejících dílčích změnách v jejím předmětu činnosti, organizačním uspořádání a rozsahu majetku státu, s nímž je příslušná hospodařit (§ 9)“.
[31] Podle § 54 odst. 1 zákona o majetku ČR jsou státní příspěvkové organizace „právnickými osobami a hospodaří s majetkem (§ 8). Při tom se řídí zvláštními právními předpisy a těmi ustanoveními tohoto zákona, která se vztahují na organizační složky příslušné hospodařit s majetkem podle § 9, nejde-li o úkony vyhrazené pouze ministerstvům.“
[32] Podle § 55 odst. 1 zákona o majetku ČR „[o]rganizace nemají vlastní majetek; za podmínek stanovených tímto zákonem nabývají majetek pro stát a jejich příslušnost hospodařit s majetkem (§ 8) se řídí ustanovením § 9“.
[33] Osoba zúčastněná je podle zřizovací listiny státní příspěvkovou organizací ve smyslu § 54 odst. 1 zákona o majetku ČR, zřízenou původně rozhodnutím ministra dopravy a spojů ze dne 4. 12. 1996 podle § 31 a § 32 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), a změněnou opatřením Ministerstva dopravy vydaným podle § 5 a § 20 zákona o majetku ČR, mezi jejíž úkoly patří mimo jiné: „zajišťovat veškeré činnosti pro přípravu a realizaci stavby včetně zatěžování a zcizování movitého a nemovitého majetku“ (čl. II bod 2 třetí odrážka zřizovací listiny).
[34] S tím korespondují také závěry, které v již odkazovaném rozsudku ze dne 14. 4. 2016, čj. 5 As 52/2016-39 vyslovil Nejvyšší správní soud a o které svou argumentaci opíral jak krajský soud, tak stěžovatel. Z tohoto rozsudku vyplývá, že osoba zúčastněná z pozice státní příspěvkové organizace nemá vlastní majetek, ale hospodaří s majetkem ve vlastnictví státu. Podle Nejvyššího správního soudu může do rozsahu činností osoby zúčastněné spadat také provádění úkonů vyvlastnitele podle zákona o vyvlastnění, a to vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Pokud se účastní řízení o vyvlastnění, nemůže konkrétní majetek vyvlastnit do svého vlastnictví, ale pouze do vlastnictví státu. Pro úplnost lze uvést, že Ústavní soud usnesením ze dne 23. 8. 2016, sp. zn. II. ÚS 1767/16 odmítl ústavní stížnost proti citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu.
[35] Stěžovatel má za to, že krajský soud nesprávně aplikoval závěry citovaného rozsudku čj. 5 As 52/2016-39, z něhož podle stěžovatele vyplývá, že osoba zúčastněná vystupuje jako soukromoprávní osoba, jedná sama za sebe, a nikoliv na účet státu. Nejvyšší správní soud však s touto úvahou stěžovatele nesouhlasí. V uvedeném rozsudku totiž Nejvyšší správní soud sice uvedl, že osoba zúčastněná vystupuje jako osoba soukromého práva, avšak v kontextu argumentace směřující k závěru, že v řízení o vyvlastnění nevystupuje osoba zúčastněná ve vrchnostenském postavení, ale jako vyvlastnitel ve smyslu § 2 písm. c) zákona o vyvlastnění. Nejvyšší správní soud chtěl svými argumenty ilustrovat, že v řízení o vyvlastnění má osoba zúčastněná rovné postavení se stěžovatelem – je účastníkem řízení o vyvlastnění, nemůže tedy autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech vyvlastňovaného. Tato role náleží vyvlastňovacímu úřadu, kterým je zpravidla obecní úřad s rozšířenou působností. Nejvyšší správní soud v daném rozsudku nevyloučil, že osoba zúčastněná jedná na účet státu. Naopak uvedl, že činnosti, které má osoba zúčastněná podle zakládací listiny vykonávat, zcela odpovídají účelu a náplni činnosti státní příspěvkové organizace, která – jak již bylo výše uvedeno – nemá vlastní majetek, ale hospodaří s majetkem státu (ač svým jménem a na svou odpovědnost). Stěžovatel podpůrně argumentoval také odkazem na nález pléna Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 35/11, č. 146/2014 Sb. V citovaném nálezu se Ústavní soud vyjádřil k otázce účastenství státu v kontextu nároku na majetkovou náhradu podle zákona č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny s Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou. Jak stěžovatel sám správně podotkl, úvaha Ústavního soudu týkající se subsidiárního užití § 141 odst. 3 správního řádu ve vztahu k účastenství v řízení o nároku na majetkovou náhradu se však v řízení o vyvlastnění neužije, neboť zákon o vyvlastnění obsahuje vlastní vymezení účastníků.
[36] Ze závěrů, které zejména Nejvyšší soud učinil ke koncepci dělené subjektivity státu (srov. rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia NS ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016, č. 126/2018 Sb. NS; viz rovněž rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2015, čj. 7 As 95/2015-49) stěžovatel dovodil, že osoba zúčastněná nemůže podle správního řádu za stát jednat. V prvně citovaném rozsudku Nejvyšší soud (v kontextu pracovněprávních vztahů a odpovědnosti za škodu vzniklou v důsledku zaviněného porušení povinností při plnění pracovních úkolů zaměstnance) konstatoval, že organizační složka státu není právnickou osobou, pouze za právnickou osobu (stát) jedná a obhospodařuje majetek, který stát vlastní. Účastníkem pracovněprávních vztahů je proto stát jako nedělitelný subjekt. Závěry Nejvyššího soudu týkající se postavení státu a jeho organizačních složek v soukromoprávních vztazích však nelze bez dalšího přejímat ve vztahu k účastenství osoby zúčastněné – státní příspěvkové organizace – ve správním řízení. Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 95/2015-49 také není pro zde souzenou věc použitelný, neboť se týká postavení organizační složky státu, a nikoliv státní příspěvkové organizace; nadto se věcně jedná o zcela jinou situaci (odpovědnost vojáka za škodu, která vznikla státu). Ve zbytku odkazuje Nejvyšší správní soud na odůvodnění již citovaného rozsudku čj. 5 As 52/2016-39.
[37] V kasační stížnosti stěžovatel také namítá, že zákon o vyvlastnění je k zákonu o majetku ČR speciálním a zároveň pozdějším, a k tomu cituje komentář k § 1, § 2 odst. 1, § 12 a § 13 zákonu o majetku ČR. Zákon o vyvlastnění ale neobsahuje ve vztahu k vystupování státu v řízení o vyvlastnění odlišnou úpravu, která by měla aplikační přednost před zákonem o majetku ČR, tedy nezakazuje státním příspěvkovým organizacím, aby vystupovaly jako vyvlastnitel v řízení o vyvlastnění, a nabyly tak vyvlastňovaný pozemek či stavbu do vlastnictví státu (jelikož samy majetek vlastnit nemohou). Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s krajským soudem, že je možný souladný výklad ustanovení zákona o vyvlastnění a zákona o majetku ČR.
[38] Postavení osoby zúčastněné neodporuje definici vyvlastnitele ve smyslu § 2 písm. c) zákona o vyvlastnění. Pokud totiž může jako vyvlastnitel uzavřít smlouvu o získání práv k pozemku nebo ke stavbě potřebných pro uskutečnění účelu vyvlastnění ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, není důvod, aby v dalším kroku (v případě, že se nepodaří smlouvu uzavřít) nemohla nadále jako vyvlastnitel vystupovat (to znamená, že do řízení by na místo vyvlastnitele musel vstoupit jiný subjekt). Výsledkem vyvlastňovacího řízení, ve kterém na pozici vyvlastnitele vystupuje osoba zúčastněná, tedy je, že vlastnické právo přechází na Českou republiku s právem hospodaření pro osobu zúčastněnou.
[39] Stěžovatel také poukazoval na to, že osoba zúčastněná v jiných případech týkajících se vyvlastňování pozemků vystupuje jako organizační složka státu ve smyslu § 3 zákona o majetku ČR, přestože nemá řádné povolení od Ministerstva finanční k vyvlastnění (jak to vyžaduje § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění). Tento argument nemá pro nyní řešenou věc význam vzhledem k závěru, ke kterému Nejvyšší správní soud dospěl shodně s krajským soudem, tedy že osoba zúčastněná v řízení o vyvlastnění nevystupuje jako organizační složka státu, nýbrž jako státní příspěvková organizace jednající svým jménem, ovšem na účet státu. (…)
III. 5 Nezbytnost vyvlastnění stěžovatelova pozemku
[59] Poslední kasační námitka směřuje vůči způsobu, jímž se krajský soud vypořádal s prokázáním nezbytnosti vyvlastnění stěžovatelova pozemku. Stěžovatel předně namítl, že krajský soud neprovedl řádné dokazování navrženými smlouvami, které prokazují existenci nové stavební dokumentace, čímž zatížil řízení vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Krajský soud svůj závěr založil na úvaze, že k určení, které pozemky budou pro realizaci stavby skutečně potřeba, je rozhodující pouze územní rozhodnutí. Není sporu o tom, že kromě původní stavební dokumentace existuje i jiná stavební dokumentace. Lze však stěží rozlišit, zda a jakou stavbu chce osoba zúčastněná realizovat – zda stavbu podle původní dokumentace, nebo podle dokumentace nové, „přeprojektované“. O uvedeném svědčí i skutečnost, že na dotčeném pozemku je povolena nejen stavba stavebního objektu SO 112 Okružní křižovatka přeložky I/33 a I/37 a stavební objekt SO 112.2, ale že na tomtéž pozemku měla být povolena i další stavba stavebních objektů.
[60] Stěžovatel přiložil ke kasační stížnosti kopii rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 4. 2020, kterým bylo k odvolání stěžovatele pro nepřezkoumatelnost zrušeno rozhodnutí Městského úřadu Jaroměř ze dne 3. 6. 2019, kterým byla stavebně povolena stavba „D11 stavba 1107 Smiřice – Jaroměř, stavební objekt OS 136.1 – Příjezd k DUN SO 352“. Z rozhodnutí vyplývá, že do procesního postavení stěžovatele coby bývalého vlastníka pozemku p. č. X vstoupil během odvolacího řízení nový vlastník (Česká republika), který explicitně uvedl, že na podaném odvolání trvá. Nový vlastník – stát – se tedy připojil k odvolacím námitkám stěžovatele, který původně namítal, že s jakoukoli stavbou na dotčeném pozemku nesouhlasí. Uvedené přispívá k vyvolání pochybností o tom, zda osoba zúčastněná má i nadále v úmyslu na předmětném pozemku stavbu podle původní, či jakékoliv jiné dokumentace realizovat.
[61] Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) „[p]ovinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.“
[62] Podle čl. 4 odst. 4 Listiny „[p]ři používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“
[63] Podle čl. 11 odst. 4 Listiny „[v]yvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“
[64] Podle § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění „[v]yvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění není přípustné, je-li možno práva k pozemku nebo stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem.“
[65] Podle § 3 odst. 2 zákona o vyvlastnění „[s]leduje-li se vyvlastněním provedení změny ve využití nebo v prostorovém uspořádání území, včetně umísťování staveb a jejich změn, lze je provést, jen jestliže je v souladu s cíli a úkoly územního plánování.“
[66] Podle § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění „[v]yvlastnění lze provést jen v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem.“
[67] Podle § 4 odst. 2 zákona o vyvlastnění „[v]eřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení.“
[68] Podle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění „[v]yvlastnění je přípustné, pokud se vyvlastniteli nepodařilo ve lhůtě 90 dnů uzavřít smlouvu o získání práv k pozemku nebo ke stavbě potřebných pro uskutečnění účelu vyvlastnění stanoveného zákonem. Lhůta k uzavření smlouvy s vyvlastňovaným počíná běžet dnem následujícím po doručení návrhu na uzavření smlouvy vyvlastňovanému.“
[69] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje ústavněprávní rozměr této kasační námitky. Vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva připouští čl. 11 odst. 4 Listiny pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Z čl. 4 odst. 4 Listiny pak lze dovodit též subsidiaritu vyvlastnění v ústavněprávní rovině. K tomu přistupují podmínky zákonné: proporcionalita, subsidiarita a soulad vyvlastnění s úkoly a cíli územního plánování (srov. § 3 až § 5 zákona o vyvlastnění). Vyvlastnění představuje zcela zásadní zásah do vlastnických práv. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS uvedl, že „[v]lastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce (core-rights) a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci […] Ústavně konformní omezení vlastnického práva je [proto] možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno.“ Vyvlastnění je institutem ultima ratio, tj. přichází v úvahu pouze tehdy, pokud neexistuje jiné východisko (např. rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2008, čj. 6 As 11/2007-77, č. 1582/2008 Sb. NSS nebo rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2014, čj. 4 As 84/2014-43). V rozsudku ze dne 26. 7. 2017, čj. 2 As 341/2016-41, Nejvyšší správní soud konstatoval, že obsah a rozsah vyvlastnění musí být přiměřený účelu, pro který se vyvlastňuje. Dále uvedl, že „vyvlastnění je podstatným omezením práv vlastníka, a proto je nezbytné trvat na vysoké kvalitě podkladových materiálů v řízení o vyvlastnění, ze kterých musí být jednoznačně zřejmý vyvlastňovaný objekt, důvod vyvlastnění a prokázán veřejný zájem. Nelze připustit, aby došlo k omezení či zbavení vlastnických práv, vyskytnou-li se na základě předložených podkladů v řízení o vyvlastnění pochybnosti, zdali je to pro naplnění deklarovaného účelu vyvlastnění třeba, a tyto pochybnosti nebudou přesvědčivě vyvráceny.“ Na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny upozornil Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 21/17, č. 89/2019 Sb. týkajícím se zákazu billboardů u dálnic a silnic I. třídy.
[70] Jak uvádí komentářová literatura, „vyvlastnění se připouští v případech veřejného zájmu jen tehdy, nelze-li jeho účelu dosáhnout jinak. […] Jinými slovy, musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli (usnesení IV. ÚS 333/04 a IV. ÚS 703/06), přičemž vztah proporcionality má nepochybně i svou časovou dimenzi - např. zajištění majetku nemůže trvat libovolně dlouho (usnesení I. ÚS 723/02).“ (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, komentář k čl. 11).
[71] Krajský soud postavil naplnění veřejného zájmu na vyvlastnění pozemku stěžovatele na existenci územního rozhodnutí ke stavbě, která měla být realizována na pozemku stěžovatele. Pominul však, že pravomocné územní rozhodnutí je zásadně předpokladem pro zahájení vyvlastňovacího řízení, resp. jedním z podkladů pro rozhodnutí v něm (např. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2015, čj. 7 As 105/2015-47, nebo ze dne 2. 3. 2017, čj. 10 As 294/2016-29, č. 3558/2007 Sb. NSS), nejedná se však o předpoklad jediný. Pro prokázání splnění podmínky veřejného zájmu jako nezbytného předpokladu vyvlastnění je územní rozhodnutí podmínkou nutnou, nikoli však samo o sobě postačující. Pouhá existence územního rozhodnutí tedy bez dalšího nepostačuje k učinění závěru o nezbytnosti vyvlastnění konkrétního pozemku.
[72] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že územní rozhodnutí je výsledkem územního řízení, které správní orgán v souladu s dispoziční zásadou zahájí k žádosti o vydání územního rozhodnutí a v rozsahu této žádosti posuzuje soulad záměru s cíli a úkoly územního plánování. Předmětem územního řízení je tedy pouze záměr v podobě, jak jej určil žadatel; není zde prostor pro posouzení případných alternativ či variantních řešení, která žadatel nenavrhl. Územní rozhodnutí tak stanoví, že umístění posuzované stavby ve schválené podobě je možné, nevylučuje však, že by bylo možno je povolit i v podobě jiné, třeba i z různých hledisek vhodnější. Ze samotné existence územního rozhodnutí tedy nelze dovodit naplnění podmínky subsidiarity, neboť neprokazuje, že je v daném případě vyvlastnění až poslední možností a je k němu přistoupeno až v situaci, kdy k vytčenému cíli nelze užít mírnější právní prostředky (lhostejno přitom, zda proto, že již byly bez úspěchu vyčerpány nebo jsou zjevně neúčinné). Samotné územní rozhodnutí pouze naplňuje jednu ze zákonných podmínek vyvlastnění, kterou je soulad s cíli a úkoly územního plánování (srov. § 3 odst. 2 zákona o vyvlastnění) (obdobně též MALAST, J. K vývoji podmínek vyvlastnění v soukromém i veřejném právu (se zaměřením na požadavek subsidiarity v případě nezbytného přístupu k nemovitosti). Právník, 2020, roč. 159, č. 2, str. 166-185).
[73] Ani existence pravomocného územního rozhodnutí tedy nezbavuje vyvlastňovací úřad povinnosti posoudit, zda je možno účelu vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem, bez dopadu do práv vyvlastňovaného a dalších osob, nebo s dopady menšími. Rozhodnutí o vyvlastnění tedy vyžaduje mnohem komplexnější posouzení než pouhé konstatování existence územního rozhodnutí a z něj dovozený veřejný zájem. Vyvlastnění představuje kvalitativně výjimečný zásah do právní sféry osoby, která je na svém vlastnickém právu omezena či dokonce zbavena proti své vůli mocenským zásahem orgánu státu. Správní orgán jako nositel veřejné moci jednostranně vnucuje svou vůli vyvlastňovanému, jehož vůle je zde nerozhodná (např. usnesení NSS ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-125, č. 448/2005 Sb. NSS).
[74] Při posouzení existence alternativních způsobů dosažení účelu vyvlastnění je nutno, vedle proveditelnosti záměru (včetně jeho souladu s příslušnými předpisy a územně plánovací dokumentací) a míry dotčení veřejných zájmů, zvážit také rozsah újmy na právech všech dotčených osob, včetně skutečnosti, o jaké osoby se jedná. Obecně je nepochybně žádoucí zvolit variantu, která zasáhne do práv co nejmenšího počtu osob, resp. v co nejmenším rozsahu. V případě, že mezi dotčenými osobami je i ten, kdo má na dosažení účelu vyvlastnění zájem (včetně např. státu nebo územního samosprávného celku), zpravidla nebude prokázán veřejný zájem na řešení zatěžujícím více nebo zcela jiné osoby.
[75] Jednou z podmínek vyvlastnění je i jeho nezbytnost jakožto projev subsidiární povahy vyvlastnění (§ 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění). Jinak řečeno, pokud lze zamýšlený stavební záměr realizovat jiným způsobem, bez omezení či zbavení vlastnického práva, správní orgány jsou povinny upřednostnit toto řešení a nezasahovat do vlastnického práva tam, kde to není bezpodmínečně nutné. Ostatně již prvorepublikový předchůdce Nejvyššího správního soudu považoval vyvlastnění za krajní řešení, kterého lze užít jen za předpokladu, že naléhavou potřebu danou veřejným zájmem nelze splnit jiným způsobem; vyvlastnění naopak považoval za vyloučené tehdy, pokud takový zájem lze realizovat jinak [srov. nález ze dne 5. 4. 1922, č. 4664. In: Sbírka nálezů nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Svazek IV (Nálezy z roku 1922). Č. 1281. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1923, s. 414]. Pokud tedy k dosažení účelu vyvlastnění mohlo vést jiné, variantní řešení, bylo primárně třeba uskutečnit právě toto řešení, případně měl vyvlastňovací úřad přesvědčivě zdůvodnit, z jakého důvodu nejsou variantní řešení možná, a je třeba vyvlastnit právě stěžovatelův pozemek.
[76] O možnosti takového variantního řešení v nyní souzené věci mohou svědčit stěžovatelem doložené smlouvy, které uzavřela osoba zúčastněná se společností PRAGOPROJEKT, a. s. Předmětem první smlouvy ze dne 17. 5. 2018 bylo zpracování podkladů pro koordinaci stavby D11 1107 Smiřice – Jaroměř se stavbou I/33 Jaroměř, obchvat [zajištění projekčních podkladů nutných pro napojení stavby I/33 Jaroměř, obchvat na silniční síť vybudovanou v rámci stavby D11 1107 Smiřice – Jaroměř (nový SO 112.2) a zajištění dokumentace pro stavební povolení pro objekty stavby D11 1107 Smiřice – Jaroměř, které byly vypuštěny z dosud projednávaných řízení z důvodu nedokončení majetkoprávní přípravy – vyvlastnění (SO 112, 136.1 a 352)]. Předmětem smlouvy ze dne 17. 10. 2019 bylo mj. vypracování tří variant v podrobnosti silničního řešení, řešení odvodnění a jejich posouzení z hlediska časové náročnosti na inženýrskou činnost, výše stavebních nákladů a porovnání vyvolaných požadavků na zábory pozemků. Krajský soud se ke smlouvám vyjádřil v tom smyslu, že jimi má za prokázanou skutečnost, že si vyvlastnitel nechal zpracovat projektovou dokumentaci týkající se mj. stavby přivaděče, který má být v souladu s územním rozhodnutím umístěn na dotčeném pozemku, a že v této souvislosti vyvlastnitel uvažoval také o variantním řešení, při němž by se přivaděč na dotčeném pozemku nenacházel.
[77] Stěžovatel nicméně již v průběhu správního řízení upozorňoval na tyto smlouvy a zejména na skutečnosti z nich vyplývající, především na absenci nezbytnosti vyvlastnění dotčeného pozemku. Žalovaný k odvolací námitce stěžovatele, která se týkala absence dokazování k rozhodným skutečnostem, uvedl, že rozsah vyvlastnění určuje primárně územní rozhodnutí, nikoliv prohlášení politiků. Zdůraznil, že vyvlastňovací úřad se zabýval splněním všech zákonných požadavků na vyvlastnění. Mezi ně se však neřadí okolnost, že žadatel o vyvlastnění zpracovává jinou verzi projektové dokumentace k témuž úseku téže stavby. Mezi zpracováním projektové dokumentace a pravomocným územním rozhodnutím je značný (časový) rozdíl. Ze zpracování takového dokumentu nadto nelze dovozovat, že by v budoucnu mělo být nutně požádáno o územní rozhodnutí či jeho změnu, natož aby žádosti bylo vyhověno. Úvahy stěžovatele žalovaný označil za spekulativní a irelevantní. Krajský soud závěr o naplnění podmínek vyvlastnění založil na tom, že ke změně umístění inkriminovaného sjezdu ve stavebním řízení nedošlo.
[78] Nejvyšší správní soud dospěl na základě výše uvedeného k závěru, že žalovaný nedostatečně posoudil otázku nezbytnosti vyvlastnění, neboť nevyhodnotil, zda není možné místo vyvlastnění stěžovatelova pozemku využít jiné variantní řešení, které by při naplnění veřejného zájmu na realizaci dopravního napojení silnic I. třídy na dálnici D11 způsobilo menší zásah do práv dotčených subjektů. Vůbec nebyl posuzován význam smluv uzavřených mezi osobou zúčastněnou a společností PRAGOPROJEKT, a.s., které zjevně nasvědčují možnosti alternativního (variantního) řešení staveb tak, aby nezasahovaly dotčený pozemek p. č. X, a tedy byly pro posouzení věci nepochybně relevantní. O existenci a schůdnosti jiného řešení, které by do vlastnického práva stěžovatele nezasahovalo vůbec (nebo alespoň v menší intenzitě či rozsahu), svědčí dotčené smlouvy také v kontextu prohlášení v žalobě zmiňovaných představitelů státu – konkrétně bývalého ministra dopravy a ředitele osoby zúčastněné. S tímto argumentem stěžovatele se při rozhodování o natolik závažné otázce, jako je zbavení vlastnického práva, nelze vypořádat pouhým tvrzením, že se jedná o politické proklamace, případně bagatelizací jejich významu (stejně jako významu dotčených smluv), jako se o to pokusil žalovaný i krajský soud.
[79] Nejvyšší správní soud tedy na rozdíl od krajského soudu dospěl k závěru, že správní orgány při svém rozhodování o vyvlastnění pozemku stěžovatele nezohlednily dostatečně všechny relevantní podklady pro rozhodnutí. V důsledku toho neposoudily v souladu se zákonem všechna zákonná kritéria vyvlastnění, zejména nezbytnost vyvlastnění právě stěžovatelova pozemku ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny. Nezbytnost vyvlastnění nebylo možné postavit na argumentu existence územního rozhodnutí, aniž by bylo vyhodnoceno také variantní řešení, které by působilo např. menší míru zásahu do práv dotčených subjektů, to vše při zachování respektu k veřejnému zájmu i soukromým právům.
[80] Nezbytnost vyvlastnění jako jedna ze zákonných podmínek, jež musela být naplněna, aby mohl být stěžovatel zbaven vlastnického práva, nebyla v případě stěžovatele posouzena v souladu se zákonem.
[81] Krajský soud se s nesprávným právním hodnocením žalovaného ztotožnil, čímž zatížil svůj rozsudek nezákonností, je tedy naplněn důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Autor: SbNSS