// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 03.04.2020
NSS: Účastníci přezkumného řízení
Osoba, na jejíž žádost bylo vydáno pravomocné správní rozhodnutí, je účastníkem přezkumného řízení rozhodnutí (§ 94 a násl. správního řádu), jehož předmětem je rozhodnutí o zamítnutí odvolání jiného účastníka původního řízení pro opožděnost podle § 92 odst. 1 správního řádu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 7. 2018, čj. 10 A 113/2015-71)
Zdroj: č. 3970/2020, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ: ÚČASTNÍCI PŘEZKUMNÉHO ŘÍZENÍ
k § 92 odst. 1 a k § 94 a násl. správního řádu ve znění zákona č. 303/2013 Sb.
Prejudikatura: č. 906/2005 Sb. NSS.
Věc: Obec Orlické Záhoří proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti J. Ž. a J. Ž., o žalobě proti rozhodnutím ministryně pro místní rozvoj.
Na základě žádosti obce Orlické Záhoří byla dne 7. 2. 2013 Městským úřadem Rychnov nad Kněžnou, odborem výstavby a životního prostředí (dále též jen „stavební úřad“) vydána tato rozhodnutí: a) rozhodnutí, kterým bylo podle § 92 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“) rozhodnuto o umístění stavby Skiareál „Jadrná“ (dále jen „rozhodnutí o umístění stavby“) a b) rozhodnutí, kterým bylo podle ustanovení § 92 odst. 1 stavebního zákona vydáno rozhodnutí o změně využití území Skiareál „Jadrná“ (dále jen „rozhodnutí o změně vyžití území“), obě dále jen „územní rozhodnutí“.
Proti rozhodnutí o umístění stavby i proti rozhodnutí o změně využití území podaly osoby zúčastněné na řízení odvolání. Podaná odvolání dne 6. 1. 2014 Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“), zamítl jako opožděná (dále jen „rozhodnutí o odvolání proti umístění stavby“ a „rozhodnutí o odvolání proti změně využití území“).
Dne 16. 1. 2015 obdržela žalobkyně od krajského úřadu informaci o tom, že právní moc obou územních rozhodnutí byla zrušena. Žalobkyni se podařilo zjistit, že žalovaný vydal ve zkráceném přezkumném řízení dne 31. 10. 2014 dvě rozhodnutí (obě společně dále jen „rozhodnutí v přezkumném řízení“). Účastníkem tohoto řízení byly pouze osoby zúčastněné na řízení, které podaly odvolání). Rozhodnutími v přezkumném řízení žalovaný zrušil obě rozhodnutí krajského úřadu o odvoláních a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Při posouzení včasnosti společného odvolání totiž zohlednil tvrzení odvolatelů, že „společné odvolání bylo podáno doporučeně na poště v Praze 4 dne 11. 3. 2013 v 19:59 hod., o čemž svědčí jednak podací lístek, jednak výsledek šetření odesílající pošty z 10. 1. 2014“, jakož i doklady, které k tomuto tvrzení odvolatelé přiložili v příloze. Na základě těchto dokladů posoudil žalovaný odvolání osob zúčastněných na řízení jako včasné s tím, že „porušení zákonných ustanovení (§ 2 odst. 3, § 3 a § 4 odst. 4 správního řádu) při vydání rozhodnutí o opožděném odvolání […]je zjevné ze spisového materiálu, vysvětlení účastníků řízení není zapotřebí“. Jelikož byly podle žalovaného splněny i ostatní podmínky pro přezkumné řízení, „využilo ministerstvo svého oprávnění podle § 98 správního řádu a provedlo v dané věci zkrácené přezkumné řízení, v němž se neprovádí dokazování a v němž prvním úkonem je rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu“. Konečná rozhodnutí v přezkumném řízení nebyla žalobkyni nikdy doručena. Žalobkyně podala dne 13. 2. 2015 proti rozhodnutím v přezkumném řízení rozklad, který dne 13. 3. 2015 doplnila. Rozhodnutími ministryně pro místní rozvoj ze dne 14. 5. 2015 byl však rozklad žalobkyně zamítnut jako nepřípustný (obě rozhodnutí společně dále jen „rozhodnutí o rozkladu“). Ministryně pro místní rozvoj v napadených rozhodnutích o rozkladech žalobkyně, které zamítla jako nepřípustné, uvedla, že žalobkyně (jako stavebník) nebyla účastníkem odvolacího řízení a nebyla ani účastníkem přezkumného řízení. Rozklad proto nebyl shledán přípustným. Ministryně odůvodnění doplnila s odkazem na závěr č. 79 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009, který se týká doručování rozhodnutí o nepřípustném nebo opožděném odvolání (dále jen „Závěr č. 79“), z kterého vyplývá, že účastníkem řízení o opožděném odvolání je (za podmínky, že proti rozhodnutí nebylo podáno jiné než nepřípustné, nebo opožděné odvolání, že nebylo o takovém odvolání proti napadenému rozhodnutí rozhodnuto, nebo že napadené rozhodnutí již nabylo právní moci) pouze odvolatel, který bude rovněž uveden ve výrokové části rozhodnutí o opožděném odvolání jako účastník podle § 27 odst. 1 správního řádu. Rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného, nebo opožděného odvolání netvoří celek s napadeným rozhodnutím, na rozdíl od rozhodnutí o zamítnutí řádného odvolání, které má vliv na právní moc napadeného rozhodnutí.
Žalobkyně se proti těmto rozhodnutím bránila žalobou. Stěžejní námitka směřovala na postup žalovaného, který žalobkyni nepřiznal práva účastníka v přezkumném řízení. Její rozklad byl zamítnut jako nepřípustný s odůvodněním, že žalobkyně nebyla s ohledem na § 95 odst. 4 správního řádu účastníkem přezkumného řízení, neboť nebyla ani účastníkem odvolacího řízení. Tento závěr žalovaného je podle žalobkyně zcela nesprávný a nezákonný, neboť žalobkyně byla žadatelem o vydání předmětných územních rozhodnutí, proti kterým bylo odvolání podáno. Žalobkyně je subjektem, který je v odvolacím řízení přímo dotčen ve svých právech a povinnostech, tudíž je její účastenství v odvolacím řízení nepochybné.
Žalobkyně měla za to, že žalovaný dospěl ke zcela mylnému závěru, že účastníkem odvolacího řízení byl pouze odvolatel. Žalovaný v této souvislosti odkázal na Závěr č. 79. Žalobkyně uvedla, že Závěr č. 79 není právním předpisem, a není způsobilý jakkoli měnit či upravovat zákon. Nadto ze Závěru č. 79 nikterak neplyne, že účastníkem odvolacího řízení má být pouze odvolatel. Závěr č. 79 toliko konstatuje, že k nabytí právní moci rozhodnutí o nepřípustném, či opožděném odvolání postačí, pokud je doručeno odvolateli. Závěr č. 79 se tak primárně týká otázky doručování a nabytí právní moci rozhodnutí, nikoli vymezení účastníků odvolacího řízení. Smyslem Závěru č. 79 bylo odstranění určitých pochybností vyplývajících z dikce zákona ve vztahu k otázkám doručování a nabytí právní moci předmětných rozhodnutí. Poradní sbor ministra vnitra přitom tuto otázku řešil výrazně ve prospěch těch účastníků odvolacího řízení, kteří mají zájem, aby napadená rozhodnutí bez zbytečných průtahů nabyla právní moci. Z pouhé skutečnosti, že doručení určitého rozhodnutí účastníkovi není podmínkou nabytí právní moci rozhodnutí, nelze dovodit, že takový subjekt není účastníkem řízení. Z právně-teoretického, ale ani z praktického pohledu nelze připustit, že by se subjekt střídavě stával a přestával být účastníkem správního řízení podle toho, jakými otázkami (do jaké míry týkající se účastníka) se správní orgán v daný moment zabývá.
Nesprávnost a absurdita výkladu Závěru č. 79, který použil žalovaný, podle žalobkyně vyniká právě při aplikaci takového výkladu ve vztahu k přezkumnému řízení. Přezkumné řízení se totiž již bytostně dotýkalo práv žalobkyně a mělo přímý dopad na účinky napadených rozhodnutí. Žalovaný svým postupem zcela absurdně připustil, aby žalobce po období více než jednoho roku v dobré víře investoval značné náklady (cca 18 mil. Kč) do další přípravy projektu v návaznosti na pravomocná územní rozhodnutí, aniž by se vůbec dozvěděl, že jakékoli přezkumné řízení probíhá, či se k němu dokonce mohl vyjádřit. Tímto postupem byla rovněž porušena povinnost správního orgánu postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady (§ 6 odst. 2 správního řádu).
Výchozí a zcela nezbytnou podmínkou pro závěr poradního sboru ministra vnitra ohledně doručování rozhodnutí o nepřípustném, či opožděném odvolání byla skutečnost, že „na rozhodnutí o nepřípustném nebo opožděném odvolání nejsou závislé účinky napadeného rozhodnutí“. Určitý samostatný charakter řízení o nepřípustném, nebo opožděném odvolání v rámci odvolacího řízení, který poradní sbor ministra vnitra dovozuje, je na této podmínce závislý a obecně přestává platit vždy, jakmile přestává být naplněna tato podmínka. Tato podmínka přitom v přezkumném řízení v žádném případě splněna nebyla. Není možné, aby žalovaný současně tvrdil, že žalobkyně není účastníkem řízení, s odůvodněním, že se jí rozhodování nikterak nedotýká, a zároveň svým rozhodnutím do práv žalobkyně zcela zásadním způsobem zasáhl. Postup, kdy žalovaný žalobkyni nepřibral jako účastníka přezkumného řízení a navíc z téhož důvodu zamítl její rozklad, je zcela v rozporu se základními zásadami správního práva, zejména pak s povinností správních orgánů umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě k argumentaci žalobkyně uvedl, že podle § 95 odst. 4 správního řádu jsou účastníky přezkumného řízení účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jehož se přezkumné řízení týká, nebo jeho nástupci. V přezkumném řízení bylo rozhodováno o tom, zda rozhodnutí o odvolání proti umístění stavby a rozhodnutí o odvolání proti změně využití území bylo vydáno v souladu s právními předpisy, či nikoliv. Krajský úřad v jím vedených řízeních nerozhodoval o meritu věci, ale pouze o skutečnosti, zda odvolání byla podána řádně a včas, přičemž tato odvolání zamítl jako opožděná. Účastníky těchto odvolacích řízení byli proto jen odvolatelé, neboť pouze o jejich právech a právem chráněných zájmech bylo rozhodováno. Rozhodnutí odvolacího orgánu o zamítnutí odvolání pro nepřípustnost (nebo opožděnost) podle § 92 odst. 1 správního řádu není rozhodnutím, v němž by se správní orgán věcně zabýval odvolacími námitkami, věcná a právní stránka rozhodnutí nebyla jakkoli hodnocena a zkoumána (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 61/2014-34).
Vzhledem k tomu, že žalobkyně nemohla být účastníkem odvolacího řízení, nemohla být ani účastníkem přezkumných řízení, a to s ohledem na § 95 odst. 4 správního řádu. Žalovanému proto nezbylo než rozklad žalobkyně zamítnout jako nepřípustný s ohledem na § 152 odst. 4 a § 92 odst. 1 správního řádu. Žalovaný uvádí, že postupoval v souladu se Závěrem č. 79 a judikaturou Nejvyššího správního soudu. Pokud by žalovaný žádost odvolatelů o zahájení přezkumného řízení zamítl, upřel by tím odvolatelům jejich právo na spravedlivý proces, neboť jak bylo prokázáno v přezkumných řízeních, rozhodnutími krajského úřadu zamítnutá odvolání nebyla podána opožděně a měla být projednána v meritu věci.
Městský soud v Praze rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj a rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[31] V daném případě byla předmětem zkráceného přezkumného řízení rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí odvolání osob zúčastněných na řízení proti rozhodnutím stavebního úřadu o žádostech žalobkyně. Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, jímž došlo k otevření pravomocně skončeného rozhodnutí stavebního úřadu o žádosti žalobkyně, je nutno bezesporu považovat za rozhodnutí, jež může mít dopady do práv a povinností žalobkyně jakožto žadatelky o vydání územního rozhodnutí; ta je v procesně stejném postavení jako jiní žadatelé o vydání tohoto typu správního rozhodnutí.
[32] Nelze přistoupit na argumentaci žalovaného, že pokud je výsledkem odvolacího řízení zamítnutí podaného odvolání proti vydanému prvostupňovému rozhodnutí o umístění stavby, resp. o změně využití území, pro opožděnost, nedotýká se přezkumné řízení, jehož výsledkem je znovuotevření odvolacího řízení, práv žadatele o vydání předmětných rozhodnutí. Je zjevné, že pokud v důsledku nepodání řádného odvolání nabyla uvedená prvostupňová rozhodnutí právní moci marným uplynutím lhůty pro podání odvolání, potom „obživnutí“ odvolacího řízení v důsledku využití „mimořádných“ opravných prostředků představuje skutečnost, která se zřetelně dotýká práv žadatele, pro něhož byla vydaná pravomocná rozhodnutí důležitým aspektem pro navazující stavební činnost, resp. její přípravu.
[33] Přestože předmětem přezkumného řízení bylo rozhodnutí procesní povahy, toto rozhodnutí mělo do práv žalobkyně hmotněprávní účinky. Ve vztahu k procesní legitimaci žalobkyně lze uzavřít, že rozhodnutí vydaná v rámci přezkumného řízení, která ovlivňují další průběh žalobkyní zahájeného správního řízení, se dotýkají její právní sféry (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2005 Sb. NSS). Žalobu tedy podala osoba k tomu oprávněná.
[34] Při splnění ostatních podmínek řízení Městský soud v Praze přistoupil k přezkumu žalobou napadených rozhodnutí i řízení, které jim předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1, 2 s. ř. s.). Vyšel přitom ze skutkového a právního stavu v době vydání napadených rozhodnutí.
[35] Podle § 92 odst. 1 správního řádu „[o]požděné nebo nepřípustné odvolání odvolací správní orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.“
(...) [37] Podle § 94 odst. 4 správního řádu „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví“.
[38] Podle § 94 odst. 5 správního řádu „[p]ři rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§ 97 odst. 3) nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (§ 99)“.
(...) [40] Podle § 95 odst. 4 správního řádu „[ú]častníky přezkumného řízení jsou účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci“.
(...) [43] Stěžejní právní otázkou k posouzení v této věci je, zda žalobkyně byla (měla být) účastníkem přezkumného řízení, které bylo k podnětu osob zúčastněných na řízení vedeno, a zda žalovaný postupoval v souladu s právní úpravou, pokud žalobkyni toto postavení nepřiznal.
[44] Žalovaný ve své argumentaci vychází z toho, že účastníkem odvolacího řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost podle § 92 odst. 1 správního řádu, je pouze odvolatel, a to z důvodu, že se jedná o rozhodnutí procesní, jež má samostatný charakter. Pokud je tedy předmětem přezkumného řízení toto rozhodnutí, okruh účastníků přezkumného řízení se podle žalovaného odvíjí od tohoto „původního“ řízení. S tímto výkladem se nelze ztotožnit.
[45] Správní orgán je povinen umožnit dotčeným osobám, kam mezi prvními patří i žadatel v řízení o žádosti, uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 4 správního řádu). Je bezesporu oprávněným zájmem žadatele, který disponuje pravomocným kladným rozhodnutím o své žádosti (zde o vydání územních rozhodnutí), účastnit se řízení, jehož výsledkem může být opětovné otevření řízení o odvolání proti takovému rozhodnutí. Právo na účast tohoto žadatele v přezkumném řízení, které takové důsledky mít může, jako tomu bylo v dané věci, je nutno dovozovat s § 95 odst. 4 správního řádu, který při stanovení okruhu účastníků přezkumného řízení vychází z § 27 správního řádu, nikoli z okruhu účastníků v řízení o nepřípustném nebo opožděném odvolání. Stěžejním důvodem je skutečnost, že zatímco rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost či nepřípustnost nemůže na právní moci prvostupňového rozhodnutí ničeho změnit, a i dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu osvědčuje, že tento typ rozhodnutí netvoří jednotu s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008-135, ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 10/2010-75, a ze dne 28. 7. 2011, čj. 5 As 30/201193), rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým je znovuotevřena možnost zásahu do již pravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tj. zrušení rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost v přezkumném řízení, tuto změnu představuje.
[46] Okamžik nabytí právní moci je důležitou skutečností z hlediska právní jistoty a stability všech subjektů veřejné správy. Postup, jehož důsledkem je znovuotevření řízení o odvolání proti (do té doby) pravomocným správním rozhodnutím, se zřetelně dotýká práv žadatele nabytých v dobré víře právě v existenci pravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a zjevně tak ovlivňuje právní poměry tohoto žadatele.
[47] Do pravomocného rozhodnutí lze zasáhnout jen za zcela mimořádných a zákonem striktně specifikovaných podmínek. Důležitým požadavkem, který právní úprava klade na rozhodování správních orgánů v přezkumném řízení, je právě ochrana práv nabytých v dobré víře (§ 94 odst. 4 a 5 správního řádu), tj. správní orgány musí důkladně zvažovat, zda zásahem do již pravomocného správního rozhodnutí jeho změnou či zrušením nebude jinému účastníkovi řízení či veřejnému zájmu způsobena zjevně nepřiměřená újma. Případný vznik takové (vlastní) újmy může nejlépe tvrdit a prokazovat právě tímto způsobem dotčený účastník, přičemž tak může nejlépe činit prostřednictvím uplatnění svých práv v přezkumném řízení.
[48] Na výše uvedeném závěru tedy nemůže nic změnit ani žalovaným uváděná skutečnost, že v přezkumném řízení se řešila otázka zákonnosti rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí odvolání osob zúčastněných na řízení jako opožděného, nikoli meritum věci, tj. zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a změně využití území. Jak bylo totiž vyloženo výše, dopady takového rozhodnutí do právního postavení žalobkyně jsou zřejmé. Odkazy žalovaného na závěr č. 79 se míjejí podstatou věci, neboť na rozdíl od rozhodnutí, jímž je zamítnuto odvolání jako opožděné či nepřípustné, které nemá vliv na právní moc rozhodnutí v meritu věci, rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se toto rozhodnutí ruší, tento vliv má, neboť jím dochází k opětovnému otevření odvolacího řízení.
[49] Soud tedy sdílí právní názor žalobkyně, že měla být účastníkem jak přezkumného řízení, tak řízení o rozkladu proti rozhodnutím v tomto přezkumném řízení vydaným, a to se všemi procesními právy s tím spojenými. Skutečnost, že tomu tak nebylo, představuje závažnou vadu řízení, neboť žalobkyni bylo zcela znemožněno účastnit se přezkumného řízení. Tato vada sama o sobě způsobuje nezákonnost napadených rozhodnutí, a to jak rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj coby orgánu rozhodujícího o rozkladu, tak rozhodnutí vydaných žalovaným v přezkumném řízení. Tento důvod by bez dalšího postačoval k tomu, aby soud žalobě vyhověl.
(…)
Autor: SbNSS