// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 06.02.2020

NSS: Ochrana pokojného stavu správním orgánem

Občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) již nezakládá pravomoc správních orgánů rozhodovat o ochraně před zřejmými zásahy do pokojného stavu, jako tomu bylo podle občanského zákoníku z roku 1964 (zákon č. 40/1964 Sb.). Proto od účinnosti občanského zákoníku (od 1. 1. 2014) správní orgány také ztratily pravomoc rozhodovat o žádosti podle § 142 správního řádu, pokud se tato žádost týká určení právního vztahu vyvolaného rozhodováním správních orgánů o „zřejmých zásazích do pokojného stavu“ podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2019, čj. 9 As 159/2018-60)

vytisknout článek


Zdroj: č. 3962/2020, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)

ROZHODOVÁNÍ VE VĚCECH SOUKROMOPRÁVNÍCH: OCHRANA POKOJNÉHO STAVU

k § 142 správního řádu

k § 5 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník*), ve znění zákona č. 509/1991 Sb. (v textu jen „občanský zákoník z roku 1964“)

k zákonu č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

Prejudikatura: č. 1784/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 117/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 150).

Věc: Společnost s ručením omezeným UNIMEX-INVEST proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o povinnosti zajistit dodávku vody, o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného.


Rozhodnutím ze dne 14. 7. 2016 Magistrát města Ostravy (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodl na základě žádosti žalobkyně podle § 142 správního řádu, že z rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz ze dne 19. 5. 2008 a z následného rozhodnutí Magistrátu města Ostravy ze dne 12. 8. 2008 vznikl mezi žalobkyní a paní M. W. právní vztah zakládající práva a povinnosti, konkrétně povinnost žalobkyně zajistit dodávku vody do bytu číslo X v domě č. p. X na n. M. Š., a to ode dne 18. 8. 2008 (posledně uvedená dvě rozhodnutí dále společně jen „rozhodnutí o dodávce vody“). Rozhodnutími o dodávce vody správní orgány vyhověly návrhu M. W. na poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle (tehdy platného) § 5 občanského zákoník z roku 1964 a nařídily žalobkyni obnovit dodávku vody do výše uvedeného bytu.

Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 26. 9. 2016 (dále jen „rozhodnutí druhého stupně“), zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a toto rozhodnutí potvrdil.

Proti rozhodnutí druhého stupně brojila žalobkyně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě. Jádrem její žalobní argumentace bylo tvrzení, že rozhodnutí druhého stupně je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V této souvislosti poukazovala na to, že žalovaný opomněl její stěžejní argumentaci v odvolání, totiž že jí rozhodnutí o dodávce vody nebyla doručena, protože v dané době neměla žádný statutární orgán (jednatele).

Krajský soud rozsudkem ze dne 15. 3. 2018, čj. 22 A 175/2016-50, prohlásil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, stejně jako rozhodnutí druhého stupně čj. MSK 102173/2016 za nicotná.

Krajský soud nejprve shrnul dosavadní průběh řízení a – mimo jiné – zdůraznil, že rozhodnutí druhého stupně i správního orgánu prvního stupně předcházel zrušující rozsudek krajského soudu ze dne 11. 2. 2016, čj. 22 A 76/2014-40, a následný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2016, čj. 4 As 62/2016-18, jímž posledně uvedený soud zamítl kasační stížnost žalovaného. Prvně uvedeným rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí druhého stupně a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, kterým zastavil řízení o žádosti žalobkyně o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. V následném řízení správní orgán prvního stupně pak vydal dne 14. 7. 2016 předmětné rozhodnutí.

Krajský soud se poté věnoval povaze rozhodnutí o dodávce vody. Dospěl k závěru, že správní orgány rozhodovaly ve věci vyplývající z poměrů soukromého práva, protože ta se týkala povinnosti vlastníka nemovitosti (zde žalobkyně) dodávat vodu do pronajatého bytu, což je nepochybně soukromoprávní vztah. Následně poukázal na to, že pravomoc rozhodovat v soukromoprávních věcech byla správním orgánům svěřena dle § 5 občanského zákoníku z roku 1964 a právě v režimu tohoto ustanovení vydaly správní orgány rozhodnutí o dodávce vody. Občanský zákoník z roku 1964, včetně citovaného ustanovení, však byl zrušen ke dni 31. 12. 2013 občanským zákoníkem. Občanský zákoník již nepřevzal původní právní režim ochrany pokojného stavu, kterou dříve poskytovaly správní orgány, a to s tím, že nadále ochranu v těchto věcech poskytují soudy v občanském soudním řízení.

Krajský soud zdůraznil, že žalobkyně podala žádost dle § 142 správního řádu až po 1. 1. 2014, tedy za účinnosti občanského zákoníku, který správním orgánům nesvěřuje pravomoc rozhodovat o ochraně před zásahem do pokojného stavu v občanskoprávních věcech ve smyslu § 7 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Poukázal na § 142 odst. 1 správního řádu, podle něhož správní orgán rozhoduje o žádostech na určení právního vztahu v mezích své věcné a místní příslušnosti. S účinností občanského zákoníku tak správní orgány ztratily pravomoc rozhodovat o určení právních vztahů týkajících se ochrany před zásahy do pokojného stavu. Pravomoc nelze podle soudu dovozovat z předchozích správních řízení, v nichž orgány vydaly rozhodnutí o dodávce vody. Přestože je v rozhodnutí druhého stupně návaznost na rozhodnutí o dodávce vody z roku 2008, nepředstavuje to jakýsi „most“, přes který by bylo možné ponechat – navzdory aktuální právní úpravě – veškerá další navazující řízení v kompetenci správních orgánů. Krajský soud tedy uzavřel, že správní orgán prvního stupně i žalovaný rozhodli mimo rámec své pravomoci, což představuje zásadní vadu vydaných rozhodnutí, která způsobuje jejich nicotnost ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu.

Krajský soud si byl vědom toho, že v související věci již dříve rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 4 As 62/2016-18, který ke kasační námitce žalovaného o možném nedostatku pravomoci uvedl, že správní orgány svá rozhodnutí neodůvodnily právním závěrem o nedostatku věcné příslušnosti, proto případná úvaha na toto téma by byla hypotetická. V citovaném rozsudku však uložil správním orgánům, aby se podmínkami vydání rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu zabývaly. Z uvedeného krajský soud dovodil, že se Nejvyšší správní soud k dané otázce dosud nevyjádřil a nezaujal v tomto směru závazný právní názor. Proto krajskému soudu nic nebránilo ve vyslovení nicotnosti správních rozhodnutí.

Proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnosti žalovaný a žalobkyně. Nejvyšší správní soud předesílá, že v dalším se již zabývá výlučně kasační stížností žalovaného (stěžovatele), neboť kasační stížnost žalobkyně byla podána opožděně.

Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2017, čj. 2 Ads 140/2016-23, podle jehož právní věty „[v] rámci řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu nelze rozhodovat o určení, zda a kdy došlo k doručení jiného rozhodnutí téhož správního orgánu účastníku řízení (žadateli), případně zda a kdy nastala právní moc a vykonatelnost takového rozhodnutí.“ Stěžovatel má za to, že uvedený názor je nutné aplikovat i na jeho rozhodnutí. Poukazuje na to, že předcházející rozsudky krajského soudu čj. 22 A 76/2014-40 a Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 62/2016-18 stály na opačném stanovisku.

Ohledně napadeného rozsudku stěžovatel namítá, že názor tam vyslovený měl být vysloven již v předcházejícím soudním řízení. Soudy již tehdy měly věc komplexně posoudit a vyjádřit se k nejasným otázkám. Zdůraznil, že již v předcházejícím řízení před Nejvyšším správním soudem vedeném pod sp. zn. 4 As 62/2016 otázku své pravomoci nastínil, avšak soud tehdy uvedl, že tato otázka nemá právní význam, neboť správní orgány tímto způsobem svá rozhodnutí nezdůvodnily. Stěžovatel uzavírá, že v dané věci proběhla dvě řízení, jejichž výsledkem je skutečnost, že žalobkyně měla svůj návrh podat u jiného orgánu veřejné moci a stěžovatel je povinen hradit opět náklady řízení. V rámci soudního přezkumu měla být zohledněna také efektivita správního rozhodování a nic nebránilo Nejvyššímu správnímu soudu, aby se již v řízení vedeném pod sp. zn. 4 As 62/2016 k této otázce vyjádřil.

Stěžovatel rovněž uvedl, že napadený rozsudek představuje zásadní průlom v projednávané věci a porušuje princip předvídatelnosti. Nutnost „předat projednávaný případ“ blíže neuvedenému orgánu veřejné moci k rozhodnutí bez zjištění, který orgán je oprávněn věc rozhodnout, může vést k opakování této situace. To podle stěžovatele „není jistotně žádoucí“.

Žalobkyně se ke kasační stížnosti stěžovatele dále nevyjádřila.

Nejvyšší správní soud Kasační stížnost žalobkyně odmítl a kasační stížnost žalovaného zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

[27] Řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou. Postup Nejvyššího správního soudu i rozsah předmětu řízení se odvíjí od právních úkonů stěžovatele; soud je tedy v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Z této dispoziční zásady připouští zákon čtyři výjimky: 1. zmatečnost řízení před krajským soudem, 2. existence vady soudního řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, 3. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu a konečně 4. nicotnost správního rozhodnutí. Ve vyjmenovaných případech proto není Nejvyšší správní soud důvody kasační stížnosti vázán. Je přitom povinností Nejvyššího správního soudu nejprve posoudit, zda řízení před krajským soudem není zatíženo vyjmenovanými vadami či zda napadené rozhodnutí správního orgánu není nicotné.

[28] Jak plyne z výše uvedené rekapitulace stěžejních argumentů napadeného rozsudku, jádrem argumentace krajského soudu je právě nicotnost přezkoumávaných rozhodnutí správních orgánů pro nedostatek jejich pravomoci. Nejvyšší správní soud proto není vázán námitkami uvedenými v kasační stížnosti a je povinen se otázkou nicotnosti zabývat z úřední povinnosti.

[29] Nejvyšší správní soud předně považuje za užitečné stručně rekapitulovat argumentaci týkající se pravomoci správního orgánu ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu, která se poprvé objevila již v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 As 62/2016. Tehdy stěžovatel v kasační stížnosti proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu uvedl, že žalobkyně požádala o vydání deklaratorního rozhodnutí v roce 2014, tedy v době, kdy již nebyl věcně příslušný posuzovat věc samu, tedy existenci či neexistenci práv plynoucích ze zásahu do pokojného stavu, a to s ohledem na nabytí účinnosti občanského zákoníku.

[30] Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku čj. 4 As 62/2016-18 uvedl následující: „Námitka, že žalobkyně požádala o vydání deklaratorního rozhodnutí po nabytí účinnosti občanského zákoníku z roku 2012, a prvoinstanční orgán již tedy nebyl věcně příslušný posoudit věc samu ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu, podle Nejvyššího správního soudu nemá žádný právní význam. Prvoinstanční orgán ani stěžovatel neodůvodnili výrok usnesení a rozhodnutí uvedeným právním závěrem. Jakákoliv úvaha Nejvyššího správního soudu k otázce, jestli by usnesení prvoinstančního orgánu, respektive rozhodnutí stěžovatele, obstálo, kdyby tento důvod uvedli, by tedy byla toliko hypotetická a nemohla by nic změnit na správnosti závěrů krajského soudu. Jak již totiž Nejvyšší správní soud konstatoval například v rozsudku ze dne 22. 12. 2015, čj. 4 As 243/2015-30, správní orgány nemohou nahrazovat nedostatky svých rozhodnutí v kasační stížnosti. V dalším řízení správní orgány posoudí důvodnost podané žádosti, a to i ve smyslu podmínek stanovených v § 142 odst. 1 správního řádu, včetně toho, zda nevydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění práv žalobkyně“ (zvýraznění bylo přidáno).

[31] Jak plyne z výše uvedeného, Nejvyšší správní soud tedy otázku pravomoci žalovaného a správního orgánu prvního stupně ponechal nezodpovězenou z důvodů citovaných výše. Současně uvedl, že se správní orgány mají zabývat podmínkami stanovenými v § 142 odst. 1 správního řádu, tedy včetně podmínky existence věcné (a místní) příslušnosti, o níž citované ustanovení hovoří. Pouze pro úplnost zde soud dodává, že ve věci je vhodnější hovořit přímo o nedostatku pravomoci správního orgánu (tou se v kontextu projednávaného případu rozumí oprávnění rozhodovat ve vztahu k jiným orgánům veřejné moci – například právě soudům), nikoli (jen) o nedostatku věcné příslušnosti (jíž se zde míní působnost správního orgánu uvnitř veřejné správy). Příhodně se k odlišení pravomoci a příslušnosti vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, č. 117/2003 Sb. ÚS, kde uvedl, že „[p]ravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence [míněno věcná působnost či příslušnost – pozn. Nejvyššího správního soudu] jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci“. Pokud tedy měly správní orgány věnovat pozornost otázce své věcné příslušnosti, tím spíše ji měly zacílit i na otázku své pravomoci (argument a minori ad maius).

[32] V následujícím řízení správní orgán prvního stupně na str. 3 svého rozhodnutí odkázal na § 142 správního řádu. Konstatoval, že žadatel (tj. žalobkyně) ve své žádosti uvedl, že vydání deklaratorního rozhodnutí je pro něj nezbytné, protože práva stanovená rozhodnutími o dodávce vody jsou proti němu exekučně vymáhána. Správní orgán prvního stupně dále odkázal bez bližšího upřesnění na zrušující rozsudek krajského soudu čj. 22 A 76/2014-40 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 62/2016-18 a uzavřel, že jsou splněny podmínky dle § 142 správního řádu.

[33] Rozhodnutí druhého stupně pak o této otázce mlčí. To je překvapivé zejména s ohledem na to, že v kasační stížnosti žalovaného v řízení sp. zn. 4 As 62/2016 sám žalovaný vyjádřil pochybnosti o své pravomoci s ohledem na to, že občanský zákoník vstoupil v účinnost. Současně pak v rozsudku čj. 4 As 62/2016-18, Nejvyšší správní soud zřetelně vyjádřil názor, že se správní orgány mají zabývat (všemi) podmínkami pro vydání rozhodnutí dle § 142 správního řádu (viz odstavec [30] výše). To žalovaný zjevně neučinil.

[34] Nejvyšší správní soud k samotné otázce nicotnosti posuzovaných správních rozhodnutí předesílá, že souhlasí s názorem krajského soudu a s odůvodněním napadeného rozsudku, který považuje za přezkoumatelný, přesvědčivý a správný. Vzhledem k uvedenému není nutné opakovat jeho argumentaci, nicméně Nejvyšší správní soud zde spíše alespoň stručně vysvětlí důvody, pro které s krajským soudem souhlasí.

[35] Předně krajský soud správně úvodem charakterizoval právní vztahy, jichž se rozhodnutí správních orgánů měla týkat, jako vztahy soukromoprávní. To plyne například i z usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 8. 10. 2008, čj. Konf 8/2008-4, č. 1784/2009 Sb. NSS. V něm zvláštní senát uvedl, že „[r]ozhodování o ochraně před zásahem do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku je tedy rozhodováním ve věcech soukromoprávních“. Tehdy posuzoval situaci, v níž se žalobce u správních orgánů neúspěšně domáhal ochrany před obtěžování hlukem a osvětlením z přilehlé opravny zemědělských strojů. Následně civilní soud – konkrétně Okresní soud v Mladé Boleslavi – řízení o žalobě zastavil a poučil žalobce o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví, neboť věci týkající se nesprávného úředního postupu při rozhodování podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964 spadají do pravomoci správních soudů. Zvláštní senát tomuto názoru nepřisvědčil.

[36] Nejprve konstatoval, že „[k]ritériem pro určení pravomoci toho kterého typu soudu je to, zda ve věci jde o práva veřejná, nebo o práva soukromá; podstatné pro toto rozlišení je pak zodpovědět otázku, zda vztah, v němž byla žalobcova práva dotčena, je vztahem mezi ním a orgánem veřejné moci – nebo zda naopak jde o vztah mezi sobě rovnými subjekty, do nějž orgán veřejné moci vstoupil jako ‚nestranný třetí‘, aby autoritativně rozhodl o právech a povinnostech účastníků vztahu“. K tomu uvedl, že jde o posledně uvedený vztah.

[37] Z výše uvedeného také plyne, že § 5 občanského zákoníku z roku 1964 v době své platnosti zakládal zvláštní pravomoc správních orgánů rozhodovat v soukromoprávních věcech. Podle tohoto ustanovení došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu.

[38] Občanský zákoník, jenž vstoupil v účinnost dne 1. 1. 2014, tuto koncepci nepřevzal. Pro případ ochrany před zásahy do pokojného stavu (či jinými podobnými zásahy) stanovil v § 12 následující: „Každý, kdo se cítí ve svém právu zkrácen, může se domáhat ochrany u orgánu vykonávajícího veřejnou moc (dále jen „orgán veřejné moci“). Není-li v zákoně stanoveno něco jiného, je tímto orgánem veřejné moci soud.“ Od 1. 1. 2014 tedy správní orgány ztratily pravomoc rozhodovat o zásazích do pokojného stavu, ledaže by ji zvláštní zákon výslovně stanovil (což není případ nyní projednávané věci).

[39] Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že žalobkyně ve své opožděné kasační stížnosti předložila i ústavněprávní argumentaci, že následkem nicotnosti přezkoumávaných správních rozhodnutí je jí odepřena ochrana jejích práv. Mylně přitom vychází z premisy, že pokud o její žádosti nemůže rozhodovat správní orgán dle § 142 správního řádu, pak již není jiného orgánu veřejné moci, na nějž by se obrátila. Jak je uvedeno výše, tato premisa je však od základu chybná, neboť není-li dána pravomoc správního orgánu, bude k rozhodování příslušný soud dle obecných předpisů. Žalobkyně tedy neztratila možnost domáhat se ochrany svých práv před orgánem veřejné moci; pouze od 1. 1. 2014 takovým orgánem není správní orgán, ale soud. Na něj se žalobkyně může obrátit mimo jiné i s žalobou na určení právního vztahu podle § 80 o. s. ř. za podmínky tam uvedené (tedy že osvědčí naléhavý právní zájem).

[40] Nejvyšší správní soud se nad rámec výše uvedeného zabýval i teoretickou otázkou, zda správní orgány měly pravomoc rozhodovat o žádosti o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu před účinností občanského zákoníku, jestliže se věc týkala předchozího rozhodnutí či postupu správních orgánů dle § 5 občanského zákoníku z roku 1964. Na tuto otázku je třeba odpověď kladně, ovšem s dovětkem, že správní orgány takto mohly rozhodovat výlučně o poměrně úzkém okruhu otázek, které byly přímo spojeny s jejich činností dle § 5 občanského zákoníku z roku 1964.

[41] V tomto ohledu je významné, že rozhodování dle § 5 občanského zákoníku z roku 1964 je ze své povahy dočasné. Nepředjímá, ani nemůže předjímat, konečné autoritativní určení soukromoprávního vztahu, jehož se zásah do pokojného stavu týká. Podle Nejvyššího soudu „[p]okojný stav pak může být chápán stejně dobře jako stav, který je nikým nerušen, i jako stav, který nikoho neruší. Pokojným stavem se rozumí homeostáze, tj. rovnovážnost společenských (v tomto případě mikrospolečenských) systémů“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2003, sp. zn. 33 Odo 861/2002). Z toho plyne, že pokud by již správní orgány rozhodovaly dle § 142 správního řádu v návaznosti na činnost správního orgánu podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964, musely by se (za splnění zákonných podmínek dle § 142 odst. 1 a 2 správního řádu) nutně omezit pouze na zkoumání otázky pokojného stavu, nemohly by však rozhodovat například otázky právního titulu pro plnění či odpovědnosti za škodu. Jinými slovy řečeno, v kontextu právní úpravy § 5 občanského zákoníku z roku 1964 správní orgány nikdy neměly pravomoc rozhodovat o vlastním jádru občanskoprávního sporu, či obecněji o otázkách soukromého práva kromě samotné otázky zřejmého zásahu do pokojného stavu a ochrany před ním.

(…)

*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

Autor: SbNSS

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů