// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 15.11.2019
NSS: Rozhodnutí o účastenství ve správním řízení
Správní orgán nevede o tom, zda osoba je, či není účastníkem, samostatné řízení; usnesení o tom, zda někdo je, či není účastníkem (§ 28 odst. 1 správního řádu), není „rozhodnutím ve věci“ dle § 100 odst. 1 správního řádu. Obnova „řízení o účastenství“ proto není přípustná.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2019, čj. 8 As 302/2018-55)
Zdroj: č. 3919/2019, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ: ROZHODNUTÍ O ÚČASTENSTVÍ V ŘÍZENÍ; OBNOVA ŘÍZENÍ
k § 28 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Prejudikatura: č. 3288/2015 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným ŽIVO proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti akciové společnosti D+D Park Kosmonosy, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Spornou otázkou bylo účastenství žalobkyně v řízení o umístění stavby „D+D Park Kosmonosy – montážní a skladový areál“. Žalobkyně byla přesvědčena o svém účastenství z titulu vlastnictví melioračních zařízení zbudovaných na pozemcích, na kterých měla být stavba provedena. Městský úřad Kosmonosy, stejně jako Krajský úřad Středočeského kraje, jí však účastenství nepřiznal. Krajský soud v Praze následně zjistil potřebu rozsáhlého dokazování ohledně majetkoprávních vztahů k melioracím a pozemkům žalobkyně; rozhodnutí krajského úřadu proto rozsudkem čj. 47 A 23/2012-143 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Na základě podané kasační stížnosti vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, čj. 9 As 179/2012-47, že si stavební úřad nemůže udělat samostatný úsudek v případě námitek týkajících se existence nebo rozsahu vlastnického práva. Ve chvíli, kdy stavební úřad zjistil, že je otázka vlastnictví melioračních zařízení na předmětných pozemcích sporná, měl řízení přerušit a vyzvat stěžovatele k podání civilní žaloby. Vzhledem k tomu, že krajský soud zrušil rozhodnutí krajského úřadu z nesprávných důvodů, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a současně zrušil i žalobou napadené rozhodnutí krajského úřadu.
Krajský úřad však již před vydáním shora citovaného rozsudku kasačního soudu, vázán právním názorem krajského soudu, pokračoval v řízení o odvolání žalobkyně a na základě doplněného dokazování rozhodnutím z 31. 5. 2013 žalobkyni opět účastenství v územním řízení nepřiznal. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke krajskému soudu, kterou posléze vzala zpět.
Přípisy z 2. 4. 2014 a z 6. 8. 2014 žalobkyně krajský úřad vyzvala, aby činil úkony v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Dne 14. 11. 2014 žalobkyně u žalovaného uplatnila stížnost na nečinnost správního orgánu. Žalovaný v odpovědi uvedl, že věc je již rozhodnutá a předmětné rozhodnutí z 31. 5. 2013 nabylo právní moci. S ohledem na skutečnost, že žaloba proti tomuto rozhodnutí byla žalobkyní vzata zpět, zůstává pravomocné a nepřezkoumatelné.
Žalobkyně se poté žalobou na ochranu proti nečinnosti krajského úřadu podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhala vydání rozsudku, kterým by krajský soud uložil krajskému úřadu, aby v řízení o umístění stavby v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 179/2012-47 vydal rozhodnutí, jímž se předmětné řízení přerušuje a žalobce se odkazuje k rozhodnutí otázky vlastnického práva k místně příslušnému soudu. Krajský soud žalobu pro opožděnost odmítl. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl.
Žalobkyně následně podala u krajského úřadu žádost o obnovu řízení ve věci svého účastenství ukončeného rozhodnutím z 31. 5. 2013. V žádosti žalobkyně odkázala na § 100 odst. 1 a 2 správního řádu. Jako důvod pro obnovu řízení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu žalobkyně uvedla závazný právní názor plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 179/2012-47 a také závěry uvedené v usnesení krajského soudu čj. 48 A 53/2014-75, ve kterém soud vyvrátil tvrzení krajského úřadu, že ten se po uplynutí lhůty pro přezkumné řízení již svého rozhodnutí z 31. 5. 2013 nemůže „zbavit“, a upozornil jej právě na možnost obnovy řízení.
Krajský úřad žádost 19. 11. 2015 zamítl, neboť byla podána po uplynutí subjektivní tříměsíční lhůty dle § 100 odst. 2 správního řádu. Lhůta počala běžet od okamžiku, kdy se žalobkyně o možnosti podat žádost o obnovu řízení dozvěděla z usnesení krajského soudu čj. 48 A 53/2014-75, tedy od 5. 5. 2015, a skončila dne 5. 8. 2015. Proto byla žádost o obnovu řízení podaná dne 18. 10. 2015 posouzena jako opožděná.
Proti rozhodnutí se žalobkyně odvolala. Žalovaný rozhodnutí krajského úřadu zrušil a řízení o obnově zastavil. Uvedl, že předmětem obnovy řízení může být podle § 100 odst. 1 správního řádu jakékoliv rozhodnutí ve věci, u něhož to zákon nevyloučí, tj. jakékoliv rozhodnutí podle § 67 odst. 1 správního řádu, nikoli však usnesení jakožto rozhodnutí procesní povahy. Takovou povahu má i usnesení o tom, že žalobkyně není účastníkem územního řízení dle § 28 odst. 1 správního řádu. V těchto případech je přitom v zájmu procesní ekonomie omezena přezkoumatelnost prostřednictvím obnovy řízení ve smyslu § 100 správního řádu, který ji umožňuje jen u rozhodnutí ve věci. Usnesení Městského úřadu Kosmonosy z 10. 2. 2012 ani odvolací rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013 proto nemohou být předmětem obnovy řízení.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného u krajského soudu žalobu. Namítla, že rozhodnutí o účastenství není rozhodnutím procesním, které nemůže být předmětem obnovy řízení. Podmínky pro obnovu řízení byly splněny. Dále uvedla, že žalovaný posuzoval jen obnovu řízení na žádost a nezabýval se možností obnovy řízení ex offo.
Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že jádro věci spočívá v posouzení otázky, zda může být obnoveno řízení, jehož předmětem bylo rozhodování o účastenství ve správním řízení dle § 28 správního řádu, a které bylo ukončeno rozhodnutím o tom, že žalobkyně není účastníkem řízení. Soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že takové řízení předmětem obnovy být nemůže s ohledem na text § 100 odst. 1 správního řádu. Zároveň uvedl, že žádost žalobkyně byla stejně opožděná a žalobkyně svá práva mohla hájit v řízení o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013, kterou však vzala zpět.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka tvrdila, že krajský soud nesprávně právně posoudil otázku splnění podmínek pro obnovu řízení. Uvedla, že na obnově řízení je veřejný zájem. Rozhodnutí o tom, zda osoba je, či není účastníkem řízení, není usnesením procesní povahy, které je vyloučeno z obnovy řízení. Upozornila, že se správní orgány neřídí závazným názorem kasačního soudu. Odkázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147, č. 3288/2015 Sb. NSS, ze kterého dovozuje možnost obnovy řízení o účastenství.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného i orgánu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení, a dále aby zrušil rozhodnutí Městského úřadu Kosmonosy z 8. 3. 2012 o umístění stavby a sdělení Městského úřadu Kosmonosy z 29. 11. 2012 o udělení kolaudačního souhlasu.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že žádost o obnovu řízení nesplňovala předpoklady dle § 100 odst. 1 správního řádu. Předmětem obnovy řízení nemůže být procesní usnesení. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelka zkresluje skutkový stav věci. Domnívá se, že nastalou situaci způsobila stěžovatelka sama tím, že vzala zpět žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu z 31. 5. 2013. Stěžovatelce zároveň nic nebrání v podání civilní žaloby. Obnovou řízení se stěžovatelka pouze snaží napravit svou chybu. Osoba zúčastněná na řízení se ztotožnila se závěry krajského soudu a navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
[21] Obnova řízení na žádost účastníka je mimořádný opravný prostředek; zahajovaná z povinnosti úřední je dozorčím prostředkem. Ze své podstaty je to institut výjimečný, který může prolomit právní moc rozhodnutí, a tím pádem i právní jistotu. Z uvedeného plynou omezení, která se na jeho aplikaci vztahují a jež jsou zakotvena ve správním řádu. Tímto pohledem je třeba přistupovat k výkladu ustanovení zákona o obnově řízení.
[22] Krajský soud správně interpretoval § 100 odst. 1 správního řádu tak, že obnovu řízení v případě řízení o účastenství nelze užít. Dle citovaného ustanovení se za určitých podmínek obnoví řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci. Správní řád užívá pojem „rozhodnutí“ ve dvou odlišných významech. V prvním se jedná o širší pojem „rozhodnutí“, který pojmenovává typ úkonu správního orgánu a blíží se běžnému vnímání slova „rozhodnutí“. V druhém, užším významu označuje rozhodnutí ve věci dle § 67 odst. 1 správního řádu. První širší význam „rozhodnutí“ zahrnuje druhý užší význam „rozhodnutí“ a také usnesení.
[23] Návětí § 100 odst. 1 správního řádu užívá pojem „rozhodnutí ve věci“, omezuje tedy okruh svého působení v rámci „rozhodnutí“, jinak by zde nebyl dodatek „ve věci“. V kontextu správního řádu se jedná o rozhodnutí v užším slova smyslu. Z výjimečnosti obnovy řízení rovněž plyne restriktivní přístup k její přípustnosti. Z uvedeného lze pak dovodit, že by se měla dotýkat užšího okruhu rozhodnutí.
[24] Dle § 28 odst. 1 správního řádu správní orgán vydá o tom, zda osoba je, či není účastníkem, usnesení. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci. Citované ustanovení tedy rozlišuje rozhodnutí o účastenství a rozhodnutí ve věci, kterým je myšleno rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu. Pojmy „rozhodnutí věci“ dle § 28 správního řádu a „rozhodnutí ve věci“ dle § 100 odst. 1 pokrývají stejné situace; svým rozsahem jsou tedy totožné.
[25] Všechny výše uvedené úvahy podporují závěr, že obnova řízení v situaci, kdy je napadáno rozhodnutí o účastenství, není přípustná. Návětí § 100 odst. 1 správního řádu je třeba interpretovat tak, že dopadá pouze na rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu.
[26] Kasační soud navíc považuje usnesení o účastenství podle § 28 odst. 1 správního řádu za rozhodnutí, které již nelze po vydání rozhodnutí ve věci samé vydat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147, č. 3288/2015 Sb. NSS). Nové rozhodnutí o účastenství tedy není možné zvláště v situaci, že rozhodnutí ve věci již nabylo právní moci. Opomenutý účastník se může proti rozhodnutí ve věci bránit odvoláním nebo návrhem na obnovu řízení. Stěžovatelka však opomenutým účastníkem není, protože existuje pravomocné rozhodnutí o tom, že účastníkem není.
[27] Výklad stěžovatelky nedává dobrý smysl. Usnesení o účastenství je závislé na řízení ve věci; žádné samostatné řízení o účastenství se nevede. Není tu tedy řízení, které by mohlo být obnoveno. Stěžovatelka chce ve skutečnosti brojit proti rozhodnutí ve věci, to však činit nemůže, protože existuje pravomocné rozhodnutí o tom, že není účastníkem řízení. Nesprávnost tohoto rozhodnutí mohl konstatovat k žalobě soud, tu ale vzala stěžovatelka zpět, čímž se dostala do obtížně řešitelné situace. Pokud by soud žalobě vyhověl a zrušil rozhodnutí o tom, že stěžovatelka není účastníkem řízení, mohla by případně dosáhnout pozice opomenutého účastníka. Řešením stěžovatelčiny situace však není využití obnovy řízení v rozporu se zněním zákona. Kasační soud na tomto místě rovněž připomíná zásadu, že práva svědčí bdělým, a to zvláště v případě, jsou-li zastoupeni advokátem.
[28] Námitka stěžovatelky, že se soud měl zabývat obnovou řízení z moci úřední, není důvodná. Návětí § 100 odst. 1 správního řádu se vztahuje jak na obnovu řízení na žádost, tak na obnovu řízení z moci úřední. Vyloučil-li krajský soud zcela možnost obnovu řízení užít, stala se žalobní námitka stěžovatelky bezpředmětnou.
[29] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 222/2014-147 názor žalobkyně nepodporuje, jelikož se netýká interpretace § 100 odst. 1 správního řádu, a naopak obsahuje závěry neslučitelné s její argumentací. Z toho, že je usnesení o účastenství soudně přezkoumatelné, neplyne, že je v této věci přípustná obnova řízení.
Ostatními kasačními námitkami se soud nezabýval, protože nemohou mít na výsledek řízení o kasační stížnosti vliv.
[30] Na okraj Nejvyšší správní soud rovněž uvádí, že právo neponechalo stěžovatelku bez možnosti ochrany. Mohla rozhodnutí krajského úřadu o odvolání proti rozhodnutí o účastenství napadnout žalobou; to učinila, ale následně žalobu z vlastní vůle vzala zpět. Ochranu jejímu tvrzenému vlastnickému právu poskytuje také právo soukromé.
Autor: SbNSS