// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 18.10.2019
ÚS: Odměna advokáta za výkon funkce opatrovníka
Stanoví-li § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb. o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, že při výkonu funkce opatrovníka mimo jiné osobě neznámého pobytu se pro účely výpočtu odměny advokáta jako opatrovníka považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč, pak takové pravidlo je podle Ústavního soudu v rozporu nejen s principem rovnosti vztaženo k výkonu advokacie v širším slova smyslu a v rozporu s právem advokáta získávat prostředky pro své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), ale také s právem opatrovaného na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Zaručuje-li stát právním předpisem vymezeným účastníkům řízení právní pomoc ve formě opatrovnictví, musí také vytvořit podmínky pro to, aby taková právní pomoc byla poskytována na odpovídající úrovni.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 4/19, ze dne 24. 9. 2019
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném ze soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaje), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu III. senátu Ústavního soudu na zrušení § 9 odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Ministerstva spravedlnosti, jako účastníka řízení, takto:
I. Ustanovení § 9 odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, se ve slovech "jehož pobyt není znám," ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Z odůvodnění:
(…)
VI.
Dikce napadeného ustanovení
21. Napadené ustanovení § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zní: "Při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat1b), se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč."
----------
1b) § 29 odst. 3 občanského soudního řádu.
22. Pro přehlednost dalšího textu Ústavní soud na tomto místě ještě zmiňuje, že znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu bylo kromě již zmíněné vyhlášky č. 276/2006 Sb. dotčeno těmito novelizujícím vyhláškami: vyhláškou č. 486/2012 Sb. a vyhláškou č. 390/2013 Sb.; vyhláška č. 399/2010 Sb. se dikce § 9 odst. 5 advokátního tarifu přímo nedotkla, byť je dané ustanovení - jak bude ukázáno níže - nutno chápat i v jejím kontextu. Pro přehlednost budiž také uvedeno, že v dalším textu je odkazováno mimo jiné na zákon č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen "zákon č. 7/2009 Sb."), a na zákon č. 258/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 258/2017 Sb.").
(…)
VII.2 Dílčí závěry
29. Na základě výše uvedeného lze podle Ústavního soudu učinit několik dílčích závěrů. Opatrovníka může soud účastníkovi řízení ustanovit až tehdy, nejsou-li k dispozici jiná vhodná opatření způsobilá ochránit práva tohoto účastníka s tím, že takový účastník si ochranu svých práv nemůže (v dostatečné míře) zajistit sám. Opatrovníkem - má-li být naplněn smysl a účel tohoto institutu - by měla být primárně osoba opatrovanému blízká (jejíž zájmy nejsou s opatrovaným v rozporu) a zároveň osoba, která má k výkonu takové funkce dostatečnou kompetenci. Vzhledem k podstatě právě posuzované věci přitom postačí zjednodušující konstatování, že advokát takovou vhodnou osobou zpravidla je, byť patrně v části případů může postrádat jinak vhodnou podmínku blízkého vztahu k opatrovanému; nicméně jde o osobu vhodně vzdělanou (kdy podstatou její činnosti je ochrana práv těch, kdo o takovou ochranu projeví zájem), u níž se předpokládá mimo jiné dodržování morálních zásad [což je podmínka u advokáta vynutitelná a vázaná v konečném důsledku na samotnou (ne)možnost vykonávat povolání advokáta] a pro případ, že by advokát způsobil při výkonu opatrovnictví (tedy advokacie) škodu, je proti takové situaci chráněn mu uloženou povinností sjednat si pojištění. I když soud opatrovníkem ustanoví advokáta - tedy osobu obecně považovanou k výkonu opatrovnictví za vhodnou - musí průběžně rámcově hodnotit, zdali opatrovník svou roli vykonává řádně, byť samozřejmě jeho konkrétní procesní úkony, jakož i způsob argumentace, spadají do autonomní rozhodovací sféry opatrovníka (srov. k tomu rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii a nález sp. zn. IV. ÚS 2128/07). Judikatura ESLP, jakož i judikatura Ústavního soudu, je jednotná v závěru, že nelze spatřovat porušení základních práv (a svobod) bez dalšího v tom, jsou-li příslušníci určitého svobodného povolání, stavu či profese pověřeni ve veřejném zájmu činností, kterou vykonávají za sníženou odměnu, hrazenou jim státem, nebo bez nároku na odměnu. Aby taková činnost nepředstavovala porušení základních práv (svobod), musí však být splněna shora obecně definovaná kritéria s tím, že zátěž vyvolaná takovým druhem práce (tedy práce ve veřejném zájmu, za sníženou odměnu nebo bez nároku na odměnu) musí být nějakým způsobem kompenzována a musí být přiměřená.
30. Jak plyne z nálezu sp. zn. I. ÚS 848/16, stanovení podmínek případné nižší odměny musí být - při srovnání s obdobnými případy, kdy právní řád nestanoví snížení odměny - rozumné (předvídatelné). Opačný přístup je totiž schopen vyvolat porušení zákazu diskriminace, neboť eventuální nerovnost (ať už byla dána chybným nastavením jakéhokoliv parametru) v odměňování by osobu konající takovou činnost znevýhodňovala oproti osobám jiným, konajícím činnost stejnou nebo srovnatelnou. Nadto - jak ukázáno shora - Ústavní soud dovodil, že porušení práva na spravedlivou odměnu za práci za přispění k nalezení spravedlnosti při poskytnutí právní pomoci znamená zároveň porušení ústavně garantovaného práva na právní pomoc (obhajobu), protože obé je v takovém případě dotčeno současně. Účel práva na právní pomoc (obhajobu) je totiž naplněn jedině tehdy, zajistí-li stát účastníku řízení - který ať už z jakéhokoliv důvodu nemůže svá práva v řízení bránit vlastními silami - takovou pomoc a podporu, aby se mohl bránit stejně efektivně jako účastník řízení, který nikterak v možnosti bránit se omezen není. Ostatně, daný vztah mezi právem na právní pomoc a právem získávat prostředky pro své životní potřeby prací nutno podle názoru Ústavního soudu vnímat v ještě širším kontextu. Již v nálezu ze dne 29. 11. 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (N 58/2 SbNU 151) se zmiňuje, že právo na právní pomoc (citovaný nález hovoří o "právním zastoupení ex offo") je "nepochybně jednáním pro ochranu práv druhých [ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny, a proto nesmí být kvalifikováno jako nucená práce ] (…) a současně [je] jedním z prvků právního státu" [na správnosti tohoto závěru nic nemění skutečnost, že ve své navazující judikatuře - srov. zejména stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471) a přiměřeně též stanovisko pléna ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), kdy ani exekutoři nejsou v postavení zaměstnanců - identifikoval Ústavní soud jako možnou diskrepanci, související s chybně stanovenými podmínkami určení odměny za výkon advokacie, porušení práva získávat prostředky pro své potřeby prací podle čl. 26 odst. 3 Listiny, a nikoliv tedy porušení práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci, které v nálezu sp. zn. I. ÚS 89/94 aplikoval Ústavní soud na advokáty per analogiam].
VII.3 Vlastní přezkum
31. Jak známo Ústavní soud používá ve své judikatuře metodologické testy přezkumu ústavnosti právních předpisů při možném zásahu do základních práv, který právní regulace může eventuálně vyvolat. Zjednodušeně lze říci, že v judikatuře Ústavního soudu se objevují tři druhy testů ústavnosti právních předpisů [srov. k tomu nález ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (8/2018 Sb.), též Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti v judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence. 2015, č. 4, s. 21-29]: test proporcionality s příkazem k optimalizaci (jako test základní, výchozí), test proporcionality v intenzitě vyloučení extrémní disproporcionality sloužící k přezkumu daní, poplatků a test racionality jako metodologie nejmírnější, sloužící k hodnocení zásahu do hospodářských, sociálních a kulturních práv podle hlavy čtvrté Listiny, kam patří i právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Zatímco nejpřísnější test proporcionality v intenzitě příkazu k optimalizaci chrání základní právo i před jeho nepřiměřeným zúžením, kdy zásah do základního práva je poměřován kritériem vhodnosti, test racionality vychází z toho, že práva zařazená do hlavy čtvrté Listiny jsou podle čl. 41 odst. 1 Listiny v dispozici zákonodárce, a proto jejich ochranu omezuje toliko na ochranu jejich podstaty a smyslu.
32. Bylo-li ovšem výše podrobně - v souladu s nálezovou judikaturou - vysvětleno, že byť i ve stěžovatelčině věci, jejíž ústavní stížnost stojí za tímto návrhem III. senátu Ústavního soudu na zrušení ustanovení jiného právního předpisu, respektive jeho výše vymezených slov, jde primárně o její právo podle čl. 26 odst. 3 Listiny, zároveň je s tímto právem spojeno právo na právní pomoc. Tu tedy Ústavní soud musel vážit, jak k přezkumu ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám," přistoupí, neboť by bylo možno použít jak test racionality (a to ve vztahu k právu stěžovatelky získávat prostředky pro své životní potřeby prací), tak test proporcionality s příkazem k optimalizaci (a to ve vztahu k právu na právní pomoc svědčícího klientce stěžovatelky). Platí ovšem, že § 9 odst. 5 advokátního tarifu (obecně i k nyní Ústavním soudem přezkoumávané části) je vlastně jen jedním z prvků, jež teprve společně s dalšími komponenty obsaženými především v jiných právních předpisech tvoří oporu pro realizaci práva na právní pomoc v několika jeho variantách. Proto Ústavní soud použil metodologii příslušnou k posouzení ústavnosti zásahu do práva na právní pomoc. Ostatně úvahu v tomto směru lze vést i tak, že obstojí-li posuzovaná právní úprava v testu přísnějším, obstála by i v testu méně přísném. Navíc vzhledem k provázanosti obou práv v kontextu daného ustanovení, kdy odměnění advokáta jako opatrovníka slouží k realizaci práva jiného (odměnění je jen jednou z podmínek, jak dosáhnout chtěného výsledku, tedy zajištění práva na právní pomoc, za jehož smysluplnost a efektivitu odpovídá v konečném důsledku tak jako tak stát), neznamená daná volba ani vykročení Ústavního soudu ze zásady sebeomezení, kdy Ústavnímu soudu zpravidla nepřísluší, aby zasahoval do prostoru svobodné politické tvorby, garantovaného Ústavou pro ostatní orgány [srov. k tomu odst. 14 nálezu Spolkového ústavního soudu ze dne 31. 7. 1973 sp. zn. 2 BvF 1/73 nebo odst. 34 odůvodnění nálezu ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17 (69/2018 Sb.)].
33. Jak mnohokrát uvedeno (srov. například odst. 86 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16), test proporcionality s příkazem k optimalizaci se sestává ze tří kroků: testování vhodnosti, tj. zdali zákonodárcem zvolené opatření je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle; poměřování, zdali zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných (a stejně efektivních řešení) je nejšetrnější k dotčeným základním právům; zkoumání, zda negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením nezastíní sledovaný pozitivní efekt (jde tak o zvažování v kolizi stojících ústavních hodnot).
34. Na tomto místě nelze přehlédnout, že ani ve výše rekapitulovaném vyjádření ministerstva jako tvůrce advokátního tarifu, respektive vyhlášky č. 276/2006 Sb., kterou bylo nyní přezkoumávané ustanovení (respektive jeho shora vymezená část) do advokátního tarifu včleněno, není důsledně žádný cíl uvedené úpravy identifikován. Nepřímo se zde jen uvádí, že v případě zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu Ústavním soudem by stát mohl začít zajišťovat opatrovníky z řad státních úředníků, z čehož ministerstvo dovozuje neúčelnost požadavku stěžovatelky (ta je přitom nespokojena s výší odměny). Nicméně z veřejně dostupných zdrojů České advokátní komory a její sekce pro advokátní tarif [srov. např. Kovářová, Daniela. Novela advokátního tarifu a paušální vyhlášky. Bulletin advokacie. 2007, č. 1, s. 19 - 21, Veselý, Ondřej. K novému ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu (odměna při ustanovení opatrovníkem dle § 29 odst. 3 o. s. ř.), zveřejněno tamtéž, s. 22 - 23], jakož i z komentářové literatury (srov. Kovářová, Daniela a kol. Odměna advokáta: komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 209 - 226) lze seznat, že důvodem k přijetí dané úpravy byla reakce na shora uvedenou judikaturu Ústavního soudu, silně kritickou k tomu, že účastníkům uvedeným tehdy zejména v § 29 odst. 3 o. s. ř. byli jako opatrovníci ustanovováni zaměstnanci soudu (viz výše). Praxe pak byla taková, že některé soudy advokátům jako opatrovníkům nepřiznávaly odměnu žádnou, některé ji přiznávaly opatrovníkovi jako soudem ustanovenému zástupci. Ministerstvo za tohoto stavu přistoupilo k novelizaci advokátního tarifu právě vyhláškou č. 276/2006 Sb., odrážející představu, že práce ustanoveného opatrovníka není obecně nikterak náročná. V odůvodnění k novele advokátního tarifu - jež byla následně přijata jako vyhláška č. 399/2010 Sb. a která mimo jiné zavedla plošné snížení výdajů státu na odměny ustanovených advokátů (včetně advokátů jako opatrovníků) o 20 % - se uvádí, že mandatorní výdaje státu na ustanovené advokáty neúměrně rostou, což odporuje snaze snížit veřejný dluh a dosáhnout vyrovnaných veřejných rozpočtů. Připomíná se zde také již provedené snížení novelou advokátního tarifu z roku 1997, a to jako prostředek k získání finanční podpory na odstranění důsledků povodní z téhož roku. Cílem sledovaným uvedeným zafixováním tarifní hodnoty v případě sporu, kde účastníka řízení zastupuje advokát jako opatrovník, je tedy snížit mandatorní výdaje státu spojené se zajištěním práva na právní pomoc. Vychází se implicitně z toho - jak uvádí ministerstvo ve svém vyjádření - že funkce opatrovníka je méně (finančně) náročná. Snížení státem vyplácené odměny přitom může vést ke snížení veřejného dluhu - zmíněné opatření tak je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle (přispět k vyrovnaným veřejným rozpočtům).
35. V návaznosti na druhý krok testu - tedy v návaznosti na poměřování, zdali normotvůrce při shodné efektivitě zvolil co nejšetrnější řešení vůči dotčeným základním právům - nelze primárně přehlédnout, že v tomto posuzovaném případě proti sobě stojí právo na právní pomoc osoby neznámého pobytu (neboť primárním cílem § 9 odst. 5 advokátního tarifu je realizace takové pomoci) a zájem státu dosáhnout alespoň vyrovnaných veřejných rozpočtů. Jde tedy vlastně o otázku, zda snaha dosáhnout určitého hospodářského výsledku státu může legitimizovat omezení základního práva. Podle názoru Ústavního soudu tomu tak ovšem v daném případě není. Ač je totiž jistě obtížné dobrého hospodaření státu docílit, stát má nepřeberné množství metod, jak prostředky v řádech maximálně stovek milionů korun, které na právní pomoc jako celek vynakládá (kdy většinu z těchto prostředků tvoří náklady obhajoby - srov. k tomu údaje samotného ministerstva uvedené například právě v odůvodnění návrhu novely advokátního tarifu, která byla přijata jako vyhláška č. 399/2010 Sb.), získat, a to takovým způsobem, aby do žádného základního práva nemuselo být zasaženo. Dané poměřování pak zkrátka nelze vnímat tak, že by plošné stanovení nižší odměny pro advokáty jako opatrovníky bylo jedinou cestou k vylepšení hospodářského výsledku státu.
36. Kromě toho, že v daném případě tedy vůbec nebylo nutné do základního práva na právní pomoc zasáhnout - opak ministerstvo ani nenaznačuje a rovněž z ničeho nevyplývá - zvolené řešení je navíc nevhodné i proto, že se dotýká ve své podstatě (při jistém zjednodušení) osob, které potřebují kromě odborné pomoci právní i širší ochranu, kterou by si za jiných okolností zajistily samy (opatrovník tak musí předložit nejen právní řešení proti ohrožujícímu stavu osoby, kterou zastupuje, ale musí rovněž často sám takový ohrožující stav nejprve identifikovat). Úvaha ministerstva, že snížení odměny advokáta jako opatrovníka nepředstavuje ústavněprávní diskrepanci proto, že je to funkce atraktivní zejména pro začínající advokáty, je již s ohledem na širší smysl a účel opatrovnictví, kdy mnohdy nepostačuje, aby opatrovník vystupoval - řečeno slovy komentáře [srov. Baňouch, Hynek. Čl. 37 (Zajištění procesní rovnosti, meze povinnosti vypovídat). In: Wagnerová, Eliška, et al. (eds.). Listina základních práv a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 771 a násl.] - jen jako "odborné alter ego" klienta, nepřiléhavá. Aniž by Ústavní soud jakkoliv zpochybňoval nasazení začínajícího advokáta, opatrovník při své práci jistě využije širší životní zkušenosti, které začínající advokát nemusí mít. Právě uvedené dosti relativizuje i odkaz ministerstva na nález sp. zn. Pl. ÚS 25/12, jímž Ústavní soud přistoupil ke zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. Ziskovost sporů, u nichž se náhrada nákladů určovala právě tímto podzákonným předpisem, byla podle ministerstva dána jednoduchostí agendy, kterou mohly vyřizovat i osoby bez právnického vzdělání a s minimálním kontaktem s klientem. Ministerstvem předkládané srovnání však podle Ústavního soudu nemá chtěnou vypovídací hodnotu. Byť Ústavní soud uznává, že výkon opatrovnické funkce nemusí být vždy složitý, nelze ho přece bez dalšího srovnávat s činností, jež měla povahu (automatizované) administrace pohledávek. Samo ministerstvo ve svém vyjádření poukazuje na to, že hypotéza - tedy vlastně počet případů, kdy je imaginární hodnota sporu určována podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu - se neustále rozšiřuje. Od původního navázání na § 29 o. s. ř. (kdy jeho novelou provedenou zákonem č. 7/2009 Sb. byla mimo jiné vyloučena nutnost souhlasu advokáta s ustanovením opatrovníkem - k otázce ústavnosti této změny srov. například usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2012 sp. zn. III. ÚS 3460/11) je i jen ze samotného znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu seznatelné, že se do něj promítla převratná změna pohledu občanského zákoníku účinného od 1. 1. 2014 na člověka jako osobnost, jako lidskou bytost (srov. navázání § 9 odst. 5 advokátního tarifu na zákon o zvláštních řízeních soudních) a že se použití institutu procesního opatrovníka rozšiřuje (srov. například navázání na zákon o trestní odpovědnosti právnických osob). Různost životních situací, v nichž se může nacházet osoba neznámého pobytu (neboť právě jejího postavení se tato věc týká) a na něž tedy musí advokát lidsky i odborně adekvátně reagovat, je rovněž obecně těžko vymezitelná. Proto jakékoliv úvahy význam opatrovníka snižující nejsou na místě. Opačný přístup, jenž implicitně vyplývá z vyjádření ministerstva a jenž se evidentně projevil i v koncepci vyhlášky č. 276/2006 Sb., a tedy i ve znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu, pak podle Ústavního soudu přispívá k závažné systémové chybě, tedy k tomu, že opatrovnictví advokátem je vnímáno jako cosi druhořadého.
37. Je to konečně samo ministerstvo, které ve svém vyjádření uvádí, že se nedostatku zájmu advokátů o výkon funkce opatrovníka neobává, a to jednak pro hrozící porušení pravidel etického kodexu, jimiž jsou advokáti vázáni, jednak proto, že opatrovníkem jsou - což je podle ministerstva běžná praxe (sic!) - ustanovováni advokáti soudu dobře známí, prověření, o nichž soud ví, že jsou ochotni své opatrovnictví přijmout. K tomu možno v prvé řadě uvést, že jistě není zcela šťastné, spoléhá-li ministerstvo ve svých úvahách na hrozbu sankcí zákona, respektive vnitřního stavovského předpisu (etického kodexu). Málokdo by si asi zvolil pomoc od někoho, kdo jej zastupuje jen proto, že musí. Aby byl smysl právní pomoci skutečně naplněn - a v tomto ohledu je lhostejno, zda jde o pomoc na základě smlouvy mezi advokátem a jeho klientem nebo o pomoc založenou jiným způsobem - musí být zajištěno, že orgán veřejné moci nemůže na zástupce osoby působit tak, aby jednal proti jejím zájmům. V této souvislosti je možno opět odkázat na judikaturu Ústavního soudu reprezentovanou nálezem sp. zn. I. ÚS 559/2000. Jak již naznačeno, podle Ústavního soudu bylo - zjednodušeně řečeno - ústavně nepřípustné, aby zaměstnanci orgánu veřejné moci byli ustanovováni opatrovníky osob, jejichž věc takový orgán rozhoduje. To proto, že takový zástupce může být minimálně vnitřně limitován odporovat postupu orgánu například podáváním opravných prostředků, neboť je na takovém orgánu sám závislý. Funguje-li ale praxe tak, že každý soudce si vede seznam advokátů, kteří jsou ochotni se opatrovnictví ujmout, prvek nezávislosti a nutného odosobnění mezi orgány veřejné moci (tedy soudem) a zástupcem se tím minimálně oslabuje (srov. Kovářová, Daniela a kol. Odměna advokáta, op. cit., s. 224 - k praxi popisované ministerstvem uvádí, že takoví opatrovníci jsou k dispozici na telefonické zavolání a často se o nich hovoří jako o "pravých přátelích soudu"). Ačkoliv zde tedy sice odpadl mnohem těsnější vztah zaměstnance jako opatrovníka a soudu jako zaměstnavatele, ani takto nově praxí nastavené řešení zárukám nezávislosti advokáta jako poskytovatele právní pomoci neodpovídá. Lze se tak i v této souvislosti opakovaně přihlásit k závěru, jenž se v judikatuře Ústavního soudu pravidelně vyskytuje, totiž že systém bezplatné právní pomoci, byť došlo v době nedávné k určitému posunu přijetím zákona č. 258/2017 Sb., v České republice nefunguje ve všech aspektech na dostatečné úrovni [srov. k tomu výslovně například 29. bod odůvodnění nálezu ze dne 1. 8. 2016 sp. zn. I. ÚS 1024/15 (N 139/82 SbNU 229)].
38. V návaznosti na uvedené lze zrekapitulovat, že stanovení nižší odměny pro advokáta jako opatrovníka vychází z ničím nepodloženého - paušalizujícího - předpokladu jednoduchosti a menší finanční náročnosti takového zastupování, což ohrožuje kvalitu poskytované právní pomoci. To přitom za situace, kdy vlastním stimulem k takovému zásahu byla toliko obecná snaha o zlepšení stavu veřejných rozpočtů. Takový zásah do práva na právní pomoc Ústavní soud nemůže akceptovat už proto, že je tím ohrožena nezávislost a nestrannost výkonu právní pomoci opatrovníkem, jak vyplynulo z vyjádření samotného ministerstva. Normotvůrcem stanovená nižší odměna opatrovníka tak není vhodným opatřením vzhledem k cíli, jenž byl tímto opatřením sledován.
39. Kromě systémových nedostatků vůči právu na právní pomoc je však nutno zmínit i další poruchu již výše naznačenou, a to v souvislosti s nálezem sp. zn. I. ÚS 848/16. I v kontextu právní úpravy zařazené do § 9 odst. 5 advokátního tarifu dochází k porušení principu rovnosti, a to - vzdor přesvědčení ministerstva - zejména vůči ustanoveným zástupcům podle § 30 o. s. ř. Názor opačný přitom ministerstvo zakládá na tom, že advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu (např. oproti advokátu jako ustanovenému zástupci) nepotřebuje kancelář, nevynakládá prostředky na sebeprezentaci. Takové východisko, z něhož teoreticky skutečně plynou menší náklady, by prakticky mohlo obstát snad jen tehdy, kdyby se advokát specializoval výlučně na opatrovnictví, ba co více, jen na opatrovnictví osob neznámého pobytu, neboť snad jen tehdy by bylo možno vyjít z toho, že alespoň po dobu výkonu funkce opatrovníka by skutečně advokáta v jeho kanceláři nikdo nenavštívil. Pokud by však advokát, což je jistě pravděpodobné a žádoucí, již jen pro udržování jeho odborné kompetence, měl klientů více (zvláště, měl-li by i jiné klienty, pro něž by nepůsobil jako opatrovník), pak by úvaha ministerstva znamenala jen to, že klienti, kteří budou advokáta navštěvovat, by nutně nesli v ceně poskytované služby větší část některých provozních nákladů. To by ovšem takového advokáta znevýhodňovalo oproti kolegům jiným, jež by funkci opatrovníka nevykonávali nebo ji vykonávali méně často. Nadto ministerstvo ve svém vyjádření nezmiňuje prakticky jediné kritérium, z něhož by bylo možné dovodit, že činnost opatrovníka osoby neznámého pobytu je myšlenkově a priori obecně méně náročná než zastupování osoby jiné. Naopak - jak naznačeno shora - činnost opatrovníka (a to i v případě osoby neznámého pobytu) vyžaduje širší spektrum znalostí a dovedností, než tomu zpravidla bývá u "běžného" zastupování. Při zastupování osoby neznámého pobytu je kupříkladu návodná úvaha, že opatrovník musí na zjištění okolností případu a skutkového stavu vynaložit mnohem větší úsilí a spolehnout se jen sám na sebe. Zde budiž přitom znovu zdůrazněno, že samozřejmě není vyloučeno, že některé případy výkonu opatrovnictví (opatrovnictví osoby neznámého pobytu z toho nevyjímaje) mohou být snadné, stejně jako ale nemusí být komplikovaný případ, v němž byl advokát účastníků řízení ustanoven právním zástupcem podle § 30 o. s. ř. V jeho případě však právní předpis nepředjímá, že je jeho činnost - jen proto, že byl ustanoven - jednodušší, či že ji lze vykonávat s menšími náklady [ostatně ve shora citovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 1713/16 je přiléhavě naznačeno, že existují-li konkrétní případy opatrovnictví, které vlastně zastoupení advokátem nevyžadují (nejde v nich například o prosazení či zpochybnění určité právní argumentace), pak není důvod, aby opatrovníka vykonával advokát, a bylo by naopak příhodnější, aby jím byl například orgán sociální péče]. Pro úplnost budiž poznamenáno, že i v případě advokáta ustanoveného jako právního zástupce podle § 30 o. s. ř., stejně jako v případě advokáta jako opatrovníka například osoby neznámého pobytu, právní předpis stanoví paušální procentní snížení odměny podle § 12a advokátního tarifu. Obecné snížení, jak lze dovodit zejména z výše citované judikatury ESLP, však není bez dalšího rozporné se základními právy, neboť po advokátu lze požadovat, aby některé činnosti vykonával v přiměřeném rozsahu bez nároku na odměnu nebo za odměnu sníženou; rozhodné ovšem je, aby se tak nedělo diskriminačně, na základě nevhodných (svévolných) kritérií.
40. Rovněž Ústavní soud přitom v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.) a další] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve svém nálezu ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), když v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Ústavním pořádkem chráněná práva tak ústavodárce nekoncipoval v zásadě jako absolutní (totéž odráží např. čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, nebo čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení). Lze tedy vyjít z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými.
41. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup (obsah principu rovnosti je tím vlastně posunut do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv a vyloučení libovůle). Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): "(…) nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva (…)". Hlediskem druhým při posuzování neústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod.
42. Určitá právní úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, tedy nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Normotvůrce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí ale dbát o to, aby odlišující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti [viz také přiměřeně např. odst. 41 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Inze proti Rakousku ze dne 28. října 1987 (stížnost č. 8695/79) a další tam citovanou judikaturu]. Byť pak mj. v oblasti práv hospodářských (kam náleží i práva garantovaná čl. 26 Listiny), v nichž je stát začasté povinován k aktivním zásahům mířícím právě i k odstranění nerovnosti mezi různými skupinami rozvrstvené společnosti, disponuje normotvůrce mnohem větším prostorem k uplatnění své politické vůle, než je tomu např. v oblasti občanských a politických práv, i zde se musí vyvarovat libovůle a jím eventuálně zvolená kritéria odlišení musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná. Tak tomu však v daném případě ani při poměřovaní dané právní úpravy principem rovnosti - jak bylo právě ukázáno - není.
43. Aniž by to pak mělo na hodnocení (ne)ústavnosti předmětného § 9 odst. 5 advokátního tarifu (respektive jeho relevantní části) vliv, Ústavní soud ve vyjádření ministerstva nepřehlédl úvahu, že přistoupil-li by Ústavní soud ke zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu, mohl být stát "z hospodářských důvodů" zajišťovat výkon opatrovnictví například skrze "státní úředníky", což má "demonstrovat neúčelnost požadavku stěžovatelky (tedy Mgr. Beňové - poznamenává Ústavní soud)". Jakkoliv totiž Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit úvahy normotvůrce de lege ferenda, stěžovatelka v kontextu skutkových okolností svého případu upozornila na to, že ač jí byla vyplacena odměna snížená podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu, neúspěšný účastník řízení zaplatil na účet soudu náhradu nákladů řízení, v níž se redukce podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu nepromítla. Ústavnímu soudu je přitom z úřední činnosti známo, že takový postup není ojedinělý. Ústavní soud se přitom již v nálezu ze dne 19. 10. 2010 sp. zn. II. ÚS 622/10 (N 211/59 SbNU 85) nad touto praxí kriticky pozastavil. Podle něj je právo státu na náhradu účelně vynaložených nákladů omezeno podle § 148 odst. 1 o. s. ř. výší nákladů, které skutečně hradil. Není tedy podle Ústavního soudu spravedlivé, aby neúspěšný účastník řízení státu hradil náklady řízení, které stát na opatrovníka vůbec nevynaložil. Ač přitom závěry v řízení o ústavní stížnosti (tedy nikoliv v řízení o kontrole norem) vyústily právě v nález sp. zn. II. ÚS 622/10 a směřují k ochraně práv neúspěšného účastníka řízení, jenž musel státu náhradu nákladů řízení na opatrovníka hradit, a tedy citovaný nález nelze vykládat tak, že by zároveň zakládal právo opatrovníka na státem požadovanou vyšší úhradu, přesto nález sp. zn. II. ÚS 622/10 má význam i pro úvahy v řízení o kontrole norem (zde tedy relevantní části § 9 odst. 5 advokátního tarifu). Minimálně totiž alespoň zčásti relativizuje ministerstvem předkládané tvrzení o ekonomické zátěži spojené se zajištěním opatrovnictví. Právě uvedený odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 622/10 Ústavní soud nezmiňuje proto, že by snad soudy měly postupovat způsobem v nálezu sp. zn. II. ÚS 622/10 kritizovaným (ba právě naopak!), ale proto, aby ukázal, jaký ve skutečnosti může být rozsah reálných proměnných majících na nákladovou efektivnost opatrovnictví vliv.
44. V daném kontextu Ústavní soud rovněž nepřehlédl ani argumentaci objevující se v některých rozhodnutích obecných soudů o odměně opatrovníka a náhradě hotových výdajů (srov. například usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 6. 2018 č. j. 6 To 214/2018-302, které je předmětem přezkumu v řízení o ústavní stížnosti evidované pod sp. zn. I. ÚS 392/19), že totiž navýšení odměny opatrovníka ohrožuje zájmy takto zastoupené osoby - což je v rozporu s advokátní etikou - neboť odměna vyplacená advokátům je po skončení trestního řízení (v daném případě jde o zastoupení právnické osoby opatrovníkem podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob) požadována po zastoupených účastnících zpět. Ústavní soud se sice - jak vysvětleno shora - v tomto řízení nezabýval a nemůže zabývat posuzováním ústavnosti § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve vztahu k opatrovnictví právnické osoby podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, nicméně podstatná i pro opatrovnictví osoby neznámého pobytu je úvaha soudu, že nárokování vyšší odměny je vlastně v rozporu s advokátní etikou. Takto jednoduše však na vztah mezi (ne)etickým chováním a výší odměny podle Ústavního soudu nahlížet nelze. V konečném důsledku by takto totiž bylo možno dojít k poněkud absurdnímu závěru, že neetická je jakákoliv odměna právního zástupce (nebo opatrovníka). Případný rozpor mezi advokátní etikou a výší odměny by bylo možno dovozovat až od odměny stanovené jakkoliv nepřiměřeně, nikoliv ale bez dalšího v situaci, je-li požadována odměna pro daný typ činnosti - zde tedy pro zastupování právním odborníkem v rámci širšího chápání sociální solidarity - obvyklá, a to zvláště, bude-li takto poskytnutá pomoc kvalifikovaná a efektivní. Oba příklady, tedy jak okruh otázek a postupů vyplývajících z reality nálezu sp. zn. II. ÚS 622/10, tak poněkud zkratkovitý závěr o eventuální (ne)mravnosti požadavku na vyšší odměnu, pak podle Ústavního soudu ukazují, že poměřování poskytování bezplatné právní pomoci kritérii nákladové efektivity je dosti zužující (a tedy nepřesné), což vyplývá koneckonců i z nálezu sp. zn. I. ÚS 89/94, neboť právní pomoc, jak již uvedeno, patří neoddělitelně k pilířům demokratického právního státu. Takové uspořádání společnosti - založené na vládě práva - pak přes všechny své eventuální problémy lze označit rovněž z ekonomického pohledu za efektivní (srov. k tomu Posner, Richard A. Economic analysis of law. 7 vyd. Austin: Wolters Kluwer, 2007, zejm. s. 266 - 267).
VIII.
Závěr
45. Ze všech těchto uvedených důvodů pak Ústavní soud zastává názor, že stanovil-li normotvůrce nižší odměnu, kterou obdrží advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu, nezvolil nejšetrnější řešení k dotčeným základním právům - tedy k právu na právní pomoc a k právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Bylo již naznačeno, že snaha dosáhnout vyrovnaných veřejných rozpočtů nemůže sama o sobě ospravedlnit zásah do základního práva na právní pomoc, neboť stát má dostatek možností, aby s veřejnými prostředky hospodařil způsobem, který se žádného základního práva při běžném společenském vývoji nedotýká. Nejvyšší prioritou pro společnost uspořádanou v demokratický právní stát je právě ochrana hodnot, které jsou takovému uspořádání vlastní. Vyrovnaný (nebo dokonce přebytkový) státní rozpočet je k dosažení a udržení takového stavu společnosti jistě důležitou podmínkou, nemůže však stát nad hodnotami, které má ve svém důsledku napomoci chránit. Proto Ústavní soud podle § 70 odst. 1 rozhodl o zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám," a to ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Ve zbývající části návrh III. senátu Ústavního soudu odmítl jako návrh podaný někým k tomu zjevně neoprávněným [srov. § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
46. Ačkoliv Ústavní soud nemohl podrobit přezkumu celé ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu, je zřejmé, že jeho výtky přesahují jím nyní zrušenou část hypotézy tohoto ustanovení. K tomu je vhodné připomenout, že obecné soudy jsou podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány jen zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, když dále jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (tedy i s ústavním zákonem) nebo s takovou smlouvou. Podle judikatury Ústavního soudu [srov. například nález ze dne 11. 3. 2003 sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)] je soudce při použití jiného právního předpisu (tedy podzákonného předpisu) rozporného podle něj se zákonem oprávněn jej v konkrétním případě (tedy s účinky inter partes) nepoužít. Shledají-li proto obecné soudy v jiných jimi vedených řízeních, že důvody, které v této věci vedly Ústavní soud ke zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám," jsou naplněny i vůči jiné části § 9 odst. 5 advokátního tarifu, nebudou ani ve zbývající části dané ustanovení v konkrétním případě aplikovat.
Úplné znění nálezu vč. odlišných stanovisek naleznete ZDE.
Autor: US