// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 02.06.2023
KS: Dohoda podílových spoluvlastníků o změně stavby
I. Dohoda podílových spoluvlastníků o změně stavby, která je předmětem řízení o dodatečném povolení stavby, je platným dokladem o právu ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017, ačkoliv byla uzavřena mezi právními předchůdci stávajících podílových spoluvlastníků (účastníků správního řízení). Změna v okruhu podílových spoluvlastníků totiž není sama o sobě skutečností, v jejímž důsledku by zanikla závaznost dohody.
II. Z dokladu o právu ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017, musí určitým a srozumitelným způsobem vyplývat, že byla uzavřena dohoda mezi účastníky soukromoprávních vztahů umožňující realizaci stavby, kdo tuto dohodu uzavřel a jaké stavby se týká. Obsahové nedostatky dokladu o právu nelze odstraňovat ve správním řízení dokazováním ke zjištění skutečného obsahu soukromoprávního ujednání.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2021, čj. 55 A 56/2019-48)
Zdroj: č. 4449/2023, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
STAVEBNÍ ZÁKON: ŽÁDOST PODÍLOVÉHO SPOLUVLASTNÍKA O DODATEČNÉ POVOLENÍ STAVBY; DOKLAD O PRÁVU; DOHODA PODÍLOVÝCH SPOLUVLASTNÍKŮ
k § 110 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017
Prejudikatura: č. 1553/2008 Sb. NSS; č. 91/2012 Sb. rozh. obč.
Věc: J. V. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) D. R. a 2) R. L., o dodatečné povolení stavby.
Městský úřad Poděbrady (dále jen „stavební úřad“) vydal v roce 1999 stavební povolení na stavební úpravy v podkroví domu č. p. XA na pozemku p. č. st. XB v k. ú. Poděbrady, spočívající ve vybudování sociálního zařízení a komory a ve stavební úpravě stávající místnosti. Jako investorky byly v rozhodnutí označeny D. V. a L. L. Následně došlo opakovaně k prodloužení lhůty pro dokončení stavby a ke změně stavebníka na žalobce. Podáním z června 2013 osoby zúčastněné na řízení požádaly stavební úřad, aby prověřil, zda stavební úpravy v nemovité věci probíhaly v souladu se stavebním povolením. Stavební úřad provedl v červenci 2013 kontrolní prohlídku stavby, při níž zjistil, že rozsah provedených stavebních prací neodpovídá stavebnímu povolení. Následně vyzval žalobce k zastavení stavebních prací, neboť jsou prováděny v rozporu se stavebním povolením.
V září 2013 podal žalobce žádost o dodatečné povolení změny stavby před jejím dokončením, v níž uvedl, že změny spočívají v rozšíření obytných místností ze stávající půdy a jejich účelem je zlepšit podmínky bydlení. K žádosti přiložil projektovou dokumentaci změny stavby zpracovanou v srpnu 2013. Zatímco podle původního stavebního povolení se mělo v prostoru půdy nacházet schodiště, chodba, koupelna, komora, pokoj a zbývající část půdy (o výměře 45,1 m2), podle navržené změny stavby by v tomto prostoru mělo být schodiště, chodba, koupelna, obývací pokoj s kuchyňským koutem, ložnice a zbývající část půdy (o výměře 31,7 m2). Nad tímto prostorem by navíc měl být vybudován ateliér a nově by měly být zbudovány dva vikýře.
Podle údajů uvedených v projektové dokumentaci a doložených výpisem z katastru nemovitostí byla v době zahájení řízení o dodatečném povolení změny stavby před dokončením stavba č. p. XA v podílovém spoluvlastnictví žalobce (podíl ), D. V. (podíl ), osoby zúčastněné na řízení 1) (podíl ) a osoby zúčastněné na řízení 2) (podíl ). Podle výpisu z katastru nemovitostí nabyly osoby zúčastněné na řízení své spoluvlastnické podíly na základě darovací smlouvy ke konci roku 2012 od L. L. Žalobce nabyl svůj spoluvlastnický podíl na základě darovací smlouvy z listopadu 2010 od D. V. Zatímco D. V. souhlasila s dodatečným povolením změny stavby, osoby zúčastněné na řízení nikoliv. V průběhu řízení nabyl žalobce i zbývající spoluvlastnický podíl D. V. ve výši , a to darovací smlouvou s účinky k počátku února 2017.
Stavební úřad nejprve změnu stavby dodatečně povolil, poté žádost o dodatečné povolení změny stavby zamítl a nařídil odstranit změnu stavby. Poté řízení o žádosti zastavil. Všechna tato rozhodnutí byla žalovaným zrušena a věc vždy byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. V průběhu řízení stavební úřad vyzval žalobce k předložení dokladu podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, tedy souhlasu podílových spoluvlastníků se změnou stavby.
Žalobce k doložení souhlasu ostatních spoluvlastníků odkázal na ústřižek papíru založený ve spisu ke stavebnímu povolení, na němž je bez jakékoli souvislosti napsáno „souhlasím s půdní vestavbou“, k čemuž je připojeno jméno L. L. a datum 22. 11. 2000. Dále žalobce předložil kopii listiny obsahující tento text: „Souhlasím se změnou rozměrů podlahové plochy na 15,5 m2 v podkroví domu č. p. XA. Tento prostor bude sloužit jako kuchyně s jídelnou. Střešní okno bude nahrazeno vikýřem.“ Následuje podpis „D. V.“ a údaj „V Poděbradech, 15. 10. 2001“. Pod tímto textem je podpis „L. L.“. Následně žalobce předložil kopii listiny datované dne 3. 2. 2011 s následujícím textem: „Z důvodu dalšího přírůstku do rodiny Tě prosím o souhlas s výstavbou místnosti v prostoru hřebene nad současným podkrovním bytem. Tento prostor nebude přesahovat již stávající obytnou plochu“. Se značným odstupem je pod tímto textem uveden bez jakéhokoliv dovětku podpis „L. L.“.
Žalobce dále předložil prohlášení, v němž R. V. uvedla, že v lednu 2011 byla svědkyní ústní dohody mezi L. L., D. V. a žalobcem o tom, že bude provedeno rozšíření půdní vestavby o ateliér o výměře 20 m2 umístěný v podkroví ve štítu nad oknem směrem do dvora s tím, že tento prostor bude užívat žalobce a jeho rodina. Vstup do tohoto prostoru byl zpřístupněn stahovacím schodištěm z chodby. V druhém prohlášení žalobce uvedl, že byl v říjnu 2001 svědkem ústní dohody mezi L. L. a D. V. (tehdejšími spoluvlastnicemi domu), že bude provedeno rozšíření půdní vestavby domu z původně projektované komory o výměře 5,3 m2 na obývací pokoj s kuchyňským koutem o velikosti 15,5 m2, a to na náklad žalobce, jenž měl vzniklý obytný prostor užívat. Dohoda měla zahrnovat též to, že polovina půdy bude přístupná přes chodbu po dohodě se žalobcem.
Dne 9. 1. 2019 vydal stavební úřad v pořadí poslední rozhodnutí, jímž zastavil řízení o žádosti o dodatečné povolení změny stavby před jejím dokončením podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. V jeho odůvodnění uvedl, že v souladu se závazným právním názorem žalovaného vyzval žalobce k prokázání, že předložené kopie dokladů prokazující jeho právo ke stavbě splňují § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Žalobce na to reagoval předložením prohlášení J. B., V. M. a L. J, kteří v letech 2000 až 2001 prováděli stavební práce v půdních prostorech domu a byli svědky toho, jak bylo s L. L. dohodnuto přesné uspořádání prostoru stavby. Tato vyjádření však nesplňovala požadavek stavebního zákona, tj. nepředstavovala souhlas vlastníka nemovité věci k záměru podle projektové dokumentace ze srpna 2013. Stavební úřad shrnul, že k žádosti o dodatečné povolení změny stavby před dokončením nebyl doložen souhlas vlastníků nemovitosti č. p. XA (souhlas paní L. L. z roku 2000 nelze dokladovat jako souhlas k dokumentaci pro dodatečné povolení změny stavby před dokončením z roku 2013), proto řízení zastavil.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 5. 2019 zamítl. V odůvodnění uvedl, že podle § 129 odst. 3 stavebního zákona lze stavbu prováděnou v rozporu se stavebním povolením povolit, pokud stavebník prokáže, že splnil všechny zákonné podmínky. Žalobce tak byl povinen předložit mj. doklad podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona prokazující souhlas spoluvlastníků nemovité věci s její změnou. Žalobce předložil souhlas předchozího spoluvlastníka (L. L.) ze dne 22. 11. 2000, v němž je uvedeno, že „souhlasí s půdní vestavbou“. Z tohoto dokladu nebylo podle žalovaného patrné, že L. L. souhlasila i se změnou stavby, která je předmětem řízení o dodatečném povolení. Žalobce dále předložil tři prohlášení třetích osob, která měla potvrdit, že předchozí spoluvlastník (L. L.) souhlasil se změnou stavby. K tomu žalovaný dodal, že doklad podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nelze nahradit prohlášením třetích osob. Jednak čestná prohlášení nejsou důkazním prostředkem (viz rozsudek NSS ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 77/2005-43), jednak nelze souhlas podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona prokazovat svědeckou výpovědí třetích osob. Stavební úřad proto neměl povinnost třetí osoby vyslechnout. Nadto platí, že žalobcem předložené doklady nemohou prokázat splnění podmínek pro dodatečné povolení stavby, neboť neprokazují, že ostatní spoluvlastníci souhlasili se změnou stavby ke dni podání žádosti o dodatečné povolení, jak to vyžaduje právní úprava. Žalovaný dodal, že pokud žalobce nemohl získat souhlas spoluvlastníků nemovité věci (osob zúčastněných na řízení) s její změnou, měl podle § 1129 odst. 1 občanského zákoníku podat žalobu k civilnímu soudu, aby požadovaný souhlas svým rozsudkem nahradil.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou, ve které v obecné rovině namítal, že napadené rozhodnutí bylo věcně nesprávné, nicotné pro jeho vnitřní rozpornost podle § 78 správního řádu, nepřezkoumatelné a řízení před stavebním úřadem bylo stiženo vadami, jež způsobily nezákonnost napadeného rozhodnutí.
Žalobce dále tvrdil, že podmínka pro dodatečné povolení změny stavby dle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona byla splněna předložením souhlasu přechozího spoluvlastníka nemovité věci (L. L.) se záměrem provést změnu stavby. Souhlas L. L. byl prokázán listinou ze dne 22. 11. 2000 a prohlášením svědkyně R. V. K prokázání totožné skutečnosti žalobce v květnu 2015 předložil další dvě listiny (souhlas D. V. a L. L. ze dne 15. 10. 2001 a souhlas L. L. ze dne 3. 2. 2011), jež byly nalezeny dodatečně při jeho stěhování. Stavební zákon pro souhlas podle § 110 odst. 2 písm. a) nestanoví žádnou zvláštní formu, a proto je třeba k těmto projevům vůle přistupovat podle § 4, § 545, § 556 a § 574 občanského zákoníku. Osoby zúčastněné na řízení jakožto právní nástupci L. L. musí podle žalobce akceptovat, že jejich právní předchůdkyně uzavřela dohodu o změně stavby. Pokud žalovaný tyto námitky v napadeném rozhodnutí odmítl, porušil zásadu materiální pravdy podle § 52 správního řádu. Nadto žalobce uvedl, že po celou dobu, kdy probíhaly stavební úpravy (od roku 2008 do roku 2013), osoby zúčastněné na řízení proti nim neuplatnily žádné námitky, a tudíž byla promlčena jejich možnost namítat, že se změnou stavby nesouhlasí. Žalobce uzavřel, že splnil všechny podmínky pro vydání dodatečného povolení změny stavby před jejím dokončením.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě zopakoval argumenty uvedené v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalobci se nepodařilo prokázat, že s dodatečným povolením změny stavby před jejím dokončením souhlasí podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona spoluvlastníci nemovité věci (osoby zúčastněné na řízení). Ačkoli žalobce doložil písemný souhlas předchozího spoluvlastníka stavby (L. L.) opatřený datem 22. 11. 2000, nebylo z něj patrné, co L. L. odsouhlasila. Souhlas podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nelze nahradit prohlášením třetích osob či jejich výpovědí. Žadatel je povinen předložit souhlas s dodatečným povolením změny stavby udělený osobami, které jsou spoluvlastníky nemovité věci ke dni podání žádosti. Pokud žalobce souhlas osob zúčastněných na řízení nezískal, mohl podat žalobu na nahrazení projevu vůle podle § 1129 občanského zákoníku. V řízení před civilním soudem by mohla mít prohlášení třetích osob význam.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[27] V prvé řadě soud posuzoval, jaké znění stavebního zákona se má na projednávanou věc aplikovat. Řízení o žádosti o dodatečné povolení změny stavby před jejím dokončením bylo zahájeno dne 26. 9. 2013, tj. po nabytí účinnosti zákona č. 350/2012 Sb. a před nabytím účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. Jelikož se podle čl. II bodu 10 zákona č. 225/2017 Sb. dokončí pravomocně neskončená řízení podle dosavadních předpisů, je třeba na danou věc aplikovat stavební zákon ve znění účinném do 31. 12. 2017.
[28] Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.
[29] Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Byla-li žádost o dodatečné povolení podána před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde-li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde-li o stavbu vyžadující ohlášení, žadatel předloží podklady předepsané k ohlášení. Jde-li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až 115; ohledání na místě je povinné. Účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v § 109, a pokud je v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, rovněž osoby uvedené v § 85. Na uplatňování námitek účastníků řízení o dodatečném povolení stavby se obdobně použijí ustanovení o uplatňování námitek v územním a stavebním řízení.
[30] Podle § 129 odst. 3 stavebního zákona stavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem. Bude-li stavba dodatečně povolena, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví. Dodatečné povolení nahrazuje v příslušném rozsahu územní rozhodnutí. Bude-li předmětem dodatečného povolení rozestavěná stavba, stavební úřad stanoví podmínky pro její dokončení.
[31] Podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona k žádosti o stavební povolení stavebník připojí doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě, pokud nelze tato práva ověřit v katastru nemovitostí dálkovým přístupem, a je-li stavebníkem společenství vlastníků jednotek, také smlouvu o výstavbě nebo rozhodnutí shromáždění vlastníků jednotek přijaté podle zvláštního právního předpisu (dále jen „doklad o právu“).
[32] Z citované právní úpravy vyplývá, že žadatel o dodatečné povolení stavby je povinen ke své žádosti doložit doklad o právu, pokud jej nelze ověřit v katastru nemovitostí dálkovým přístupem [§ 129 odst. 2 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]. Smyslem tohoto požadavku je zajistit, aby nebyly ve veřejnoprávní rovině povolovány stavby, které by byly (resp. v případě dodatečného povolení stavby již jsou) postaveny bez soukromoprávního titulu.
[33] V daném případě bylo možné dálkovým přístupem do katastru nemovitostí zjistit, že stavba, v níž byly provedeny stavební změny, které mají být dodatečně povoleny, je v podílovém spoluvlastnictví, přičemž spoluvlastnický podíl žalobce činil pouze (v průběhu řízení se velikost spoluvlastnického podílu žalobce zvýšila na ). Spoluvlastník, který nemá většinový podíl, není oprávněn sám rozhodnout o nakládání se společnou věcí, které má podobu stavebních změn společné věci. Stavební úřad tedy postupoval správně, jestliže vyzval žalobce k předložení dokladu podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, jenž by osvědčoval rozhodnutí spoluvlastníků o provedení stavebních změn, o jejichž dodatečném povolení měl stavební úřad rozhodnout.
[34] S ohledem na časové souvislosti daného případu a tvrzení žalobce, že souhlas se stavebními změnami dala L. L., která v době zahájení řízení před stavebním úřadem již nebyla spoluvlastníkem, je pro posouzení věci z hlediska soukromého práva rozhodující úprava obsažená v zákoně č. 40/1964 Sb., občanském zákoníku (dále jen „občanský zákoník u roku 1964“). Ten upravoval v § 139 odst. 2 způsob, jímž se rozhoduje o hospodaření se společnou věcí. Podle něj bylo k rozhodnutí o hospodaření se společnou věcí zapotřebí dosáhnout většiny počítané podle velikosti podílů; při rovnosti hlasů nebo nedosáhne-li se většiny anebo dohody, rozhodne na návrh kteréhokoliv spoluvlastníka soud. Judikatura nad rámec výslovné právní úpravy dovodila, že vedle hospodaření se společnou věcí existují úkony týkající se společné věci, které znamenají změnu její podstaty. Tyto úkony mohou být provedeny pouze se souhlasem všech spoluvlastníků, přičemž absenci souhlasu některého ze spoluvlastníků nelze překlenout rozhodnutím soudu. Stavební změny stavby podřazuje judikatura v závislosti na jejich charakteru buď pod změnu podstaty věci (v takovém případě je zapotřebí jednomyslné rozhodnutí všech spoluvlastníků), nebo pod hospodaření se společnou věcí (postačuje většinové rozhodnutí spoluvlastníků, popř. rozhodnutí soudu). Podrobněji k této otázce viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 22 Cdo 20/2011.
[35] Pro posouzení nyní projednávané věci není rozhodující, zda změna stavby, o jejíž dodatečné povolení žalobce žádal, je takového charakteru, že je potřeba ji považovat za změnu podstaty společné věci, či zda ji lze podřadit pod hospodaření se společnou věcí. Žalobce v řízení bez jakýchkoliv pochybností doložil, že se změnou stavby souhlasili spoluvlastníci, jejichž podíl činí v souhrnu jednu polovinu (J. V. a D. V., dříve patřil spoluvlastnický podíl ve výši pouze D. V.). Za těchto okolností nelze hovořit o většinovém souhlasu spoluvlastníků, natož o jednomyslném rozhodnutí.
[36] Žalobce ve správním řízení i v žalobě tvrdí, že souhlas se změnou stavby, která byla předmětem řízení o dodatečném povolení, udělila právní předchůdkyně osob zúčastněných na řízení L. L., která původně vlastnila spoluvlastnický podíl ve výši , avšak v době zahájení řízení o dodatečném povolení změny stavby již nebyla spoluvlastníkem (svůj podíl převedla na osoby zúčastněné na řízení). Žalovaný vyšel v napadeném rozhodnutí z toho, že k žádosti o dodatečné povolení změny stavby je třeba přiložit souhlas stávajících spoluvlastníků, nepostačuje prokázat souhlas jejich právní předchůdkyně. Ačkoliv žalovaný tento svůj závěr neodůvodnil, lze se domnívat, že vycházel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, čj. 6 As 51/2005-122, č. 1553/2008 Sb. NSS, podle nějž může nájemce požádat o dodatečné povolení stavby, pokud předloží o tom písemnou dohodu s vlastníkem stavby, jímž je nutno rozumět osobu, která je vlastníkem stavby v době rozhodování stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby. Dohoda uzavřená nájemcem s předchozím vlastníkem nepostačuje. Rozšířený senát opřel své rozhodnutí o právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2002, sp. zn. 26 Cdo 866/2002, zabývajícím se výkladem § 680 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964. Nejvyšší soud dovodil, že se vstupem nabyvatele nemovitosti do nájemního vztahu podle zmíněného ustanovení nemůže být spojen ten důsledek, že by na něho přešel závazek jeho právního předchůdce, který přesahuje rámec práv a povinností typických pro nájemní vztah (tedy těch, které tvoří jeho pojmové znaky). Tento rámec přesahuje např. závazek strpět změnu podstaty věci (její části), která je předmětem nájemního vztahu.
[37] Názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu založený výlučně na výkladu § 680 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964 nelze rozšiřovat na situace, které nesouvisí s nájmem. Ostatně sám rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vykládal § 58 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jenž upravoval podmínky, za nichž může být nájemce stavebníkem. V nyní projednávaném případě se jedná o vztah mezi spoluvlastníky, na který § 680 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964 nedopadá. Dohoda spoluvlastníků o hospodaření se společnou věcí je upravena v § 139 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964. Nejvyšší soud přitom dovodil, že dohoda spoluvlastníků je závazná i pro jejich právní nástupce. Dohodu spoluvlastníků o hospodaření se společnou věcí lze nahradit dohodou novou, většinovým rozhodnutím spoluvlastníků nebo se lze domáhat v případě změny poměrů nové úpravy hospodaření se společnou věcí rozhodnutím soudu. Změna v osobě jednoho ze spoluvlastníků ovšem sama o sobě bez dalšího není podstatnou změnou poměrů, která by měla vliv na závaznost smluvních projevů spoluvlastníků o hospodaření se společnou věcí (viz rozsudky ze dne 31. 3. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4455/2008, a ze dne 10. 10. 2017, sp. zn. 22 Cdo 4201/2017). Princip vázanosti právních nástupců dohodou o hospodaření se společnou věcí, kterou uzavřel jejich právní předchůdce, je významný též z hlediska ochrany investic do společné věci, které jeden ze spoluvlastníků na základě uzavřené dohody již učinil (k různým modelům uplatňovaným ve vztahu k investicím jednoho ze spoluvlastníků do společné věci viz např. rozsudek NS ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 22 Cdo 3766/2011, č. 91/2012 Sb. rozh. obč.).
[38] Je tedy zřejmé, že pokud by byla mezi D. V. a L. L., právními předchůdkyněmi stávajících spoluvlastníků stavby, uzavřena dohoda o změně stavby, byla by taková dohoda závazná i pro jejich právní nástupce. To se týká i jednomyslného rozhodnutí o změně podstaty společné věci. Dohody o hospodaření se společnou věcí ani dohody o změně podstaty společné věci nepřekračují rámec základních vztahů vznikajících při naplňování podílového spoluvlastnictví, neexistuje tedy důvod, pro nějž by tyto dohody neměly být závazné též pro právní nástupce spoluvlastníků (na rozdíl od dohody o změně podstaty pronajaté věci jejím nájemcem), třebaže jim existence či obsah dohod nebyl znám. Opačný přístup by nepřiměřeným způsobem zasahoval do stability vztahů v rámci podílového spoluvlastnictví a poškozoval práva spoluvlastníků.
[39] Žalovaný tedy dospěl k nesprávnému závěru, že k žádosti o dodatečné povolení změny stavby bylo třeba předložit souhlas udělený stávajícími spoluvlastníky (ke dni podání žádosti o dodatečné povolení změny stavby), zatímco souhlas předchozího spoluvlastníka nepostačuje. Třebaže je tento právní názor nesprávný, neshledal soud bez dalšího důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, neboť z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů vyplývá, že se vypořádaly též s listinami předloženými žalobcem v průběhu správního řízení z toho pohledu, zda dokládají souhlas L. L. se změnou stavby.
[40] K listinám ze dne 15. 10. 2001 a 3. 2. 2011 se stavební úřad vyjádřil v rozhodnutí ze dne 10. 8. 2015. V něm uvedl, že listina ze dne 15. 10. 2001 není dostatečná, neboť v ní není uvedeno, jaká podlahová plocha by měla být rozšířena na 15,5 m2, přičemž projektová dokumentace ke změně stavby byla vyhotovena až v červenci 2013. Z listiny ze dne 3. 2. 2011 není zřejmé, kdo a koho žádá o výstavbu místnosti v prostoru hřebene, a již vůbec z ní nevyplývá souhlasné stanovisko. Listinu tak lze považovat za pouhou žádost o souhlas. V odůvodnění rozhodnutí ze dne 8. 12. 2015 žalovaný uvedl, že doklad o právu nelze nahradit svědeckou výpovědí. Tento právní názor převzal stavební úřad v usnesení ze dne 10. 8. 2016. Doplnil, že listiny ze dne 15. 10. 2001 a 3. 2. 2011 nelze považovat za doklad o právu stavby mimo jiné proto, že není zřejmé, k jakému stavebnímu záměru byl souhlas vydán, přičemž projektová dokumentace byla zhotovena až v srpnu 2013, tedy dva a půl roku po vyhotovení listiny ze dne 3. 2. 2011. V prvostupňovém rozhodnutí stavební úřad uvedl, že prohlášení J. B., V. M. a L. J. nejsou souhlasem vlastníka nemovitosti k záměru a souhlas L. L. z roku 2000 nelze považovat za souhlas k dokumentaci pro dodatečné povolení změny stavby z roku 2013. V rozhodnutí ze dne 7. 5. 2019 žalovaný vyložil, že doklad o právu nelze nahradit prohlášením třetích osob či jejich svědeckou výpovědí.
[41] Byť se správní orgány nevypořádaly s předloženými listinami a dalšími navrženými důkazy koncentrovaným způsobem, lze z jejich rozhodnutí (v kontextu obsahu správního spisu, zejména odůvodnění předchozích rozhodnutí) dovodit, jak hodnotily listiny, jež měla podepsat L. L., a z jakého důvodu nepovažují za relevantní listiny vyhotovené třetími osobami, resp. provedení jejich výslechu.
[42] Soud se ztotožňuje s tím, jak správní orgány hodnotily listiny, na nichž je uvedeno jméno L. L. Obsah listiny ze dne 22. 11. 2000, jíž L. L. souhlasila s půdní vestavbou, je zcela neurčitý. I kdyby z něj bylo možné dovodit, že souhlasí s půdní vestavbou v domě č. p. XA, není zřejmé, jak má tato půdní vestavba vypadat, tedy zda jde o vestavbu v podobě dle stavebního povolení, nebo v nějaké změněné podobě. Pokud jde o listinu ze dne 15. 10. 2001, z té je zřejmé, že se týká podkroví domu č. p. XA. I kdyby bylo možné dovodit, že „změnou rozměrů podlahové plochy na 15,5 m2“ se rozumí rozšíření podlahové plochy bytu v půdním prostoru na úkor zbývající části půdního prostoru, jež není součástí bytu, nepokrývá tento souhlas další část změny stavby, kterou je realizace ateliéru pod hřebenem střechy. Tedy ani za předpokladu, že by bylo možné překlenout pochybnosti o obsahu souhlasu dané neurčitostí shora uvedené formulace, nelze dovodit, že se souhlas vztahuje na zhotovení ateliéru. Předmětem dodatečného povolení změny stavby byl přitom i ateliér v prostoru hřebene střechy s dalším vikýřem. Listinu tak nelze považovat za dostatečný doklad o právu pro účely řízení o dodatečném povolení změny stavby, jak byla vymezena v projektové dokumentaci ze srpna 2013. Listinu ze dne 3. 2. 2011, která se týká výstavby místnosti v prostoru hřebene nad současným podkrovním bytem, nelze vůbec považovat za dohodu či souhlas, nýbrž pouze za žádost o udělení souhlasu. Připojení podpisu „L. L.“ nedokládá vyjádření souhlasu s žádostí, nehledě na to, že není zřejmé, kdo požádal o souhlas a koho.
[43] Žalobce namítá, že správní orgány měly tyto listiny vyložit podle § 4, § 545, § 556 a § 574 občanského zákoníku z roku 2012 v jeho prospěch. K tomu soud uvádí, že ačkoliv doklad o právu je zpravidla soukromoprávním ujednáním, jehož obsah je třeba vykládat podle pravidel pro interpretaci právních úkonů (všechny listiny byly vyhotoveny za účinnosti občanského zákoníku z roku 1964), nelze pominout, že takový doklad musí být předně určitý a srozumitelný. Doklad o právu má zpravidla dvě funkce: jednak uspořádává soukromoprávní poměry mezi vlastníkem (spoluvlastníky) a stavebníkem, jednak dokládá stavebnímu úřadu existenci soukromoprávního titulu pro realizaci stavby. Právě z druhého hlediska hodnotí doklad o právu stavební úřad. Není-li z dokladu o právu bez dalšího zřejmé, že je stavebník oprávněn uskutečnit určitou stavbu a o jakou stavbu se jedná (stavba musí být přesně specifikována), nelze jej mít za dostatečný (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2017, čj. 4 As 180/2017-54). Po stavebním úřadu nelze požadovat, aby za účelem objasnění skutečné vůle osob, které doklad o právu vyhotovily, ovšem svoji vůli do jeho obsahu nepromítly dostatečně jasně, určitě či srozumitelně, vedl dokazování, např. výslechem svědků. Není úkolem stavebního úřadu nalézat, co bylo mezi vlastníkem (spoluvlastníky) nemovitosti a stavebníkem ujednáno, a jak by tedy měl být doklad o právu, jehož obsah není dostatečně jasný, určitý či srozumitelný, vykládán. Jeho úkolem je toliko ověřit prostřednictvím dokladu o právu, že stavebník má soukromoprávní titul k realizaci stavby, která je předmětem řízení před stavebním úřadem. Správní orgány přitom hodnotily obsah listin opatřených podpisem „L. L.“ jako jakýkoliv jiný listinný důkaz, přičemž soud se s jejich hodnocením ztotožnil (viz výše). Soudu není zřejmé, proč by měl tyto listinné důkazy vykládat ve prospěch žalobce (tedy přijmout jeho tezi, že obsahem listin je souhlas L. L. se změnou stavby odpovídající projektové dokumentaci ze srpna 2013, třebaže nemá oporu v jejich textu) a podle zásady in dubio mitius, neboť listiny odráží obsah soukromoprávních dohod (horizontálních právních vztahů), jejichž účastníci požívají totožné právní ochrany, a nejsou výsledkem vrchnostenského působení veřejné moci vůči žalobci.
[44] Soud se ztotožňuje též s názorem správních orgánů, že absenci dokladu o právu nelze nahradit prohlášením svědků (ať již v písemné podobě, nebo získané jejich výslechem ve správním řízení). Jak vyplývá z použitelné právní úpravy, doklad o právu je nezbytnou náležitostí žádosti o dodatečné povolení stavby. Stavební zákon předpokládá listinnou podobu dokladu o právu. Úkolem stavebního úřadu je ověřit existenci soukromoprávního titulu stavebníka, předložený doklad o právu hodnotí jako jakýkoliv jiný důkaz, neověřuje však platnost titulu. Posouzení soukromoprávní roviny vlastnických vztahů stavebním úřadem probíhá pouze do té míry, že správní orgány ověří doložení dokladu o právu k žádosti o dodatečné stavební povolení a v případě jeho absence vyzvou žadatele k odstranění vad žádosti (rozsudky NSS ze dne 25. 8. 2020, čj. 2 As 426/2018-49, a ze dne 11. 1. 2021, čj. 3 As 135/2018-36). Není úkolem stavebního úřadu vést dokazování za účelem zjištění, zda byla uzavřena dohoda mezi spoluvlastníky a co bylo jejím obsahem. Je na stavebníkovi, aby si v návaznosti na uzavření dohody spoluvlastníků, nebyla-li uzavřena v písemné formě, zajistil pro účely řízení podle stavebního zákona doklad o právu, jímž stavebnímu úřadu prokáže existenci soukromoprávního titulu k provedení stavby (může mít např. podobu souhlasného vyjádření vyznačeného na projektové dokumentaci). Nemá-li stavebník takový doklad o právu k dispozici, a tedy nemůže splnit požadavek dle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, jde tato skutečnost k jeho tíži. Tento nedostatek nelze nahradit tím, že by rozsah činnosti stavebního úřadu byl rozšířen o dokazování skutečnosti, zda byla uzavřena dohoda spoluvlastníků a co bylo jejím obsahem. Nejsou-li stávající spoluvlastníci ochotni vyhotovit pro účely řízení podle stavebního zákona doklad o právu, musí žalobce hledat ochranu svých práv plynoucích z dohody o změně stavby, která byla dle jeho tvrzení uzavřena mezi všemi spoluvlastníky a je závazná i pro jejich právní nástupce, u soudu v občanském soudním řízení. Stavebnímu úřadu nenáleží řešit spor mezi spoluvlastníky o existenci dohody o změně stavby.
[45] Soud uzavírá, že správní orgány dospěly ke správnému závěru, že žalobce nepředložil doklad o právu týkající se změny stavby, o jejíž dodatečné povolení žádal, přičemž nebylo úkolem stavebního úřadu vést dokazování (výslechem svědků, popř. účastníků) ke zjištění skutečnosti, zda byla mezi spoluvlastníky uzavřena dohoda o změně stavby. Nelze proto přisvědčit ani tvrzení žalobce, že splnil veškeré podmínky pro dodatečné povolení změny stavby, takže napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do jeho legitimního očekávání.
[46] Žalobci nelze přisvědčit ani v tom, že by se právo osob zúčastněných na řízení nesouhlasit se změnou stavby promlčelo v důsledku toho, že po dlouhou dobu proti provádění stavby nic nenamítaly (ani jejich právní předchůdkyně). Předně není soudu zřejmé, z čeho žalobce dovozuje, že by právo osob zúčastněných na řízení jakožto účastníků řízení o dodatečné povolení změny stavby uplatnit v řízení námitky podléhalo promlčení. Námitky jsou procesním institutem spojeným s řízeními podle stavebního zákona a svým charakterem se jedná o vyjádření k věci, která je předmětem řízení. Uplatnění procesních práv nepodléhá promlčení. Má-li žalobce na mysli, že mu v rovině hmotného práva vzniklo soukromoprávní oprávnění provést změnu stavby v důsledku toho, že osoby zúčastněné na řízení (ani jejich právní předchůdkyně) nevystoupily proti její realizaci, jedná se o otázku zcela nevýznamnou pro toto řízení. Jak soud uvedl již výše, řízení o dodatečném povolení změny stavby není tím řízením, v němž by mělo být nalézáno, zda žalobci vzniklo právo provést změnu stavby (např. konkludentním uzavřením dohody spoluvlastníků). Především je ovšem třeba uvést, že řízení bylo stavebním úřadem zastaveno z důvodu, že žalobce nepřiložil k žádosti její nezbytnou náležitost (doklad o právu). Zastavení řízení tak není reakcí na námitky osob zúčastněných na řízení, nýbrž nevyhnutelným následkem toho, že předložená žádost nebyla úplná pro chybějící doklad o právu, přičemž tento nedostatek se nepodařilo odstranit ani na výzvu stavebního úřadu. (…)
Autor: SbNSS