// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 13.09.2018

NSS: Charakter výzvy k podávání žádostí o dotaci

I. Výzva k podávání žádostí o dotaci je aktem veřejné správy, který nemůže být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., neboť se vůbec nejedná o úkon mířící proti konkrétním subjektům, který by byl způsobilý zasáhnout do práv jednotlivce. Žaloba proti tomuto aktu proto musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

II. Před vydáním rozhodnutí podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 31. 12. 2017, které je rozhodnutím o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace, není soudní přezkum v procesu čerpání dotací zpravidla možný.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37)

vytisknout článek


Zdroj: č. 3757/2018, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)

k § 46 odst. 1 písm. a) a § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.

k § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 31. 12. 2017

Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS a č. 3687/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 177/2015 Sb.

Věc: Akciová společnost JESSENIA proti Ministerstvu pro místní rozvoj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.


Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, který spatřovala ve 28. výzvě žalovaného Specifické informační a komunikační systémy a infrastruktura II. k předkládání žádostí o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu, ve znění změn ke dni 27. 9. 2017 (dále jen „Výzva“), a v jejím trvání, neboť jsou v ní jako okruh oprávněných žadatelů o dotace vymezeny organizační složky státu, příspěvkové organizace organizačních složek státu, státní organizace a státní podniky, kraje, organizace zřizované nebo zakládané kraji, obce (kromě Prahy a jejích částí) a organizace zřizované nebo zakládané obcemi (kromě Prahy a jejích částí), přičemž žalobkyně je obchodní společností (akciovou společností). Žalobkyně tvrdila, že ačkoli je provozovatelkou zdravotnického zařízení, jež poskytuje zdravotní služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění a veřejná výzva je určena mj. pro podporu elektronického zdravotnictví a aniž by zde byl legitimní důvod pro odlišné zacházení, tak byla v rozporu se zásadou rovnosti a zásadou zákazu neodůvodněné diskriminace vyloučena z okruhu žadatelů o podporu. Tím měla být zbavena práva podat žádost o podporu.

Usnesením ze dne 21. 12. 2017, čj. 8 A 158/2017-30, městský soud žalobu odmítl. Shrnul šest podmínek nezákonného zásahu vyplývajících z judikatury Nejvyššího správního soudu a dospěl k závěru, že Výzva nemohla naplnit již 1. a 2. podmínku existence zásahu - přímé zkrácení na právech žalobkyně. Neznemožnila žalobkyni podat žádost o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu. V případě, že by žalobkyně žádost podala a této žádosti by nebylo vyhověno, žalovaný by byl povinen vydat rozhodnutí o neposkytnutí dotace, jež by bylo soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Výzva tak sama o sobě nijak nezasáhla do práv a povinností žalobkyně, a tudíž nedošlo k naplnění definice zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. Městský soud odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, dle kterého pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“, musí být žaloba odmítnuta. Městský soud v daném případě uzavřel, že vydání a trvání Výzvy žalovaného nezasahuje ani nikdy nezasahovalo přímo do právní sféry žalobkyně, a tedy z povahy věci nemůže jít o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Proto žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.

Nad rámec rozhodovacích důvodů městský soud uvedl, že i pokud by Výzvu bylo možné považovat teoreticky za zásah, musela by být žaloba odmítnuta dle § 85 s. ř. s., neboť žalobkyně měla k dispozici prostředek nápravy, jímž byla žádost o poskytnutí dotace, jejímž výsledkem by bylo rozhodnutí, které by v případě, že by žádosti žalobkyně nebylo vyhověno, bylo soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností, v níž uvedla, že spatřuje ve Výzvě nepřípustnou diskriminaci mající ústavní rozměr, neboť zásada rovnosti je jedním ze základních principů demokratického právního státu. I podle judikatury Ústavního soudu je nerovné zacházení přípustné jen z legitimních důvodů. Žalovaný vymezil okruh oprávněných žadatelů o podporu tak, že tím byla stěžovatelka předem vyloučena. Přerozdělování veřejných prostředků nemůže být svévolné a diskriminační a musí při něm být dodržovány základní zásady právního státu. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., lze v řadě dotačních typů uvažovat o zásahu do práva pokojně vlastnit a užívat majetek. I dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se majetkem rozumí také pohledávky, u nichž lze legitimně očekávat, že budou v budoucnu získány. Jediným důvodem k vyloučení stěžovatelky z okruhu potenciálních žadatelů o podporu z veřejných zdrojů je její vlastnická struktura, byť poskytuje zdravotní služby ve veřejném zájmu. Takto stanovené podmínky jsou dle stěžovatelky v rozporu se zásadou rovnosti. Žalovaný zachází nerovně s různými poskytovateli zdravotních služeb. Stěžovatelka nenalezla žádný legitimní důvod pro tento postup.

Městský soud stěžovatelce svým rozhodnutím odepřel ochranu subjektivních práv před nezákonným zásahem žalovaného, který Výzvou znemožnil stěžovatelce podat žádost o podporu. Doporučil jí podat žádost o podporu předem odsouzenou k neúspěchu a poté napadat žalobou rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Tento závěr považovala stěžovatelka za nesprávný a nezákonný, neboť již samotnou Výzvou dochází k zásahům do vlastnického práva stěžovatelky, která tak nemá efektivní prostředek ochrany. Tím bylo porušeno právo na spravedlivý proces dle článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Jedním ze znaků soudní ochrany je nepochybně i její efektivita, jinak by nebyla účinná a smysluplná. Jedině efektivní ochrana (proti rozhodnutí správního orgánu) pak může být důvodem pro odmítnutí žaloby proti nezákonnému zásahu. Tak tomu ovšem v daném případě nebylo (podání žádosti o podporu, absolvování celého následného řízení o poskytnutí dotace včetně řízení o opravném prostředku a teprve poté podání žaloby).

Městský soud stěžovatelce doporučil absolvovat celé dotační řízení bez šance na úspěch. Stěžovatelka by zároveň musela vynaložit finanční prostředky na zpracování žádosti o podporu a nebyla by schopna (či jen s nepřiměřeně velkými obtížemi) prokázat případnou škodu v rámci odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Městský soud zcela pominul skutečnosti související s přípravou a podáním žádosti o podporu. Stěžovatelka by musela přichystat perfektní a obsáhlou žádost o podporu, aby mohla uspět v následném soudním řízení s námitkou diskriminace. To ale znamená vynaložení značných nákladů. Nadto by po několika letech již pravděpodobně neměla možnost získat podporu z veřejných zdrojů, neboť než by rozhodl soud a následně znovu poskytovatel dotace o žádosti o podporu, mohly by už být finanční prostředky určené v rámci Výzvy vyčerpány jinými žadateli, či by mohla uplynout časová platnost Výzvy. Ani za této situace by se ovšem stěžovatelka nemohla spoléhat na náhradu škody způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci. Mohla by pravděpodobně uplatnit nárok na náhradu nákladů vynaložených na zpracování žádosti o podporu a následné právní zastoupení. Nemohla by však náležitě uplatnit náhradu škody spočívající v ušlé veřejnoprávní podpoře. Takovou škodu by bylo obtížné vyčíslit, neboť nelze konstatovat, že by podporu získala. Naproti tomu přezkum samotné Výzvy by vedl k efektivní ochraně práv stěžovatelky a nezákonnost by byla vyřešena již v počáteční fázi přerozdělování veřejných prostředků.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že závěr zaujatý městským soudem odpovídal i stanovisku žalovaného ve vyjádření k žalobě, dle něhož Výzva nepředstavovala zásah do jednotlivých práv stěžovatelky. Žalovaný má na základě dokumentů Integrovaného regionálního operačního programu právo nastavit výzvy tak, že bude podporovat určitý segment – zde rozvoj eGovernmentu, tedy elektronické formy výkonu veřejné správy, proto byla Výzva směřována vůči subjektům veřejné správy. Základní programový dokument k předmětnému dotačnímu programu byl schválen Evropskou komisí – už z něj v rámci specifického cíle 3.2 plyne, že oprávněnými příjemci nemohou být soukromoprávní subjekty. Žalovaný nemohl jednat nezákonně, když z podporovaných oblastí (i podpora veřejné správy) vybral jednu z nich, kam soukromoprávní subjekty nespadají. Výzva cílila na podporu elektronizace veřejné správy, nikoliv jen elektronizaci zdravotnictví. Za popsaných okolností nemohla být stěžovatelka dotčena na žádných svých právech. Opačný závěr by vedl k tomu, že by žádnou výzvou nebylo možné podporovat určitý segment, ale okruh žadatelů by musel být vždy neomezený. To je ale v rozporu se smyslem kohezní politiky Evropské unie. Jelikož nemohlo vůbec dojít k zásahu do práv stěžovatelky, nemohlo dojít k upření práva na přístup k soudu.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

III.

Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

(…) [14] Stěžovatelka postavila argumentaci v kasační stížnosti především na otázce, zda způsob ochrany, který naznačil městský soud v napadeném usnesení (podat žádost o dotaci a teprve proti negativnímu rozhodnutí o poskytnutí dotace brojit žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.), je dostatečně efektivní. Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že jádro daného sporu spočívá v tom, zda je vůbec potřebné poskytovat stěžovatelce účinnou a efektivní ochranu proti Výzvě, resp. zda zde může existovat veřejné subjektivní právo stěžovatelky, do kterého by mohlo být Výzvou zasaženo, a kterému by tudíž bylo nezbytné poskytovat ochranu. Jestliže stěžovatelka označuje za nezákonný zásah akt veřejné správy, který pojmově zásahem být nemůže, neboť se nejedná vůbec o akt, který by mířil proti konkrétním subjektům, a mohl tak zasáhnout do jejich práv, nelze v případě odmítnutí žaloby mířící proti takovému aktu vůbec hovořit o odepření soudní ochrany a porušení článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

[15] Městský soud odmítl žalobu proto, že Výzva není úkonem, který by mohl být pojmově nezákonným zásahem. To byl nosný důvod jeho rozhodnutí. Pouze jako tzv. obiter dictum naznačil, že i kdyby se teoreticky o zásah jednat mohlo, bylo by třeba žalobu odmítnout, neboť prostředkem ochrany stěžovatelky by byla žaloba proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Stěžovatelka ve své kasační stížnosti brojí výhradně proti tomuto závěru, na němž však napadené usnesení nestojí, proto taková kasační stížnost nemůže být úspěšná. Stěžovatelka nepolemizuje s tím, že Výzva vůbec nepředstavuje zásah, přičemž s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.

[16] V daném případě se jedná o dotační program, v rámci něhož jsou čerpány prostředky z evropských strukturálních fondů. Základní zásady poskytování podpory tak vychází z unijních právních předpisů. Výzva je aktem, který na ně navazuje a musí je respektovat. Základní mechanismus při nastavování podmínek pro čerpání dotace lze popsat tak, že nejdříve existuje záměr Evropské unie podporovat určité oblasti, k čemuž vytvoří základní strategii. Poté musí mít každý členský stát navazující strategický dokument, o nějž opírá svou dotační politiku. Následuje schválení jednotlivých dotačních programů Evropskou komisí. Tyto programy musí vycházet ze strategického dokumentu [k tomu viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, zejména články 9, 10, 14, 26 až 29]. Teprve v rámci schválených dotačních programů jsou vyhlašovány výzvy. Na ty reagují zájemci o dotace podáváním žádostí, o nichž se rozhoduje rozhodnutím, v němž se stanoví konkrétní práva a povinnosti příjemce dotace.

[17] Výzva k podávání žádostí o dotaci je tedy (zjednodušeně řečeno) dokument dotační politiky státu, v němž v rámci schváleného dotačního programu příslušný orgán vyzývá zájemce o dotace k předkládání žádostí a stanoví, v jakém období lze žádosti podávat, jaký objem finančních prostředků bude přerozdělen, komu a na co lze dotaci poskytnout. Tato výzva tak relativně obecně nastavuje některá pravidla poskytování dotací a míří proti blíže neurčenému okruhu adresátů (byť může stanovovat určité požadavky na osoby, kterým lze dotaci poskytnout, není adresována konkrétním subjektům). Konkrétní práva a povinnosti při poskytování dotace stanoví až rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel. Až zde se jedná o úkon správního orgánu adresovaný určitému subjektu a zasahující do jeho práv.

[18] Aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). S ohledem na shora popsaný obsah Výzvy, která pouze informuje o možnosti žádat o dotaci za určitých podmínek, přičemž není žádným způsobem adresná, se nemůže jednat o nezákonný zásah. Jak správně odkazoval již městský soud, dle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. Městský soud proto rozhodl správně, když žalobu odmítl.

[19] Nejvyšší správní soud dodává, že zde ani není žádné veřejné subjektivní právo stěžovatelky, kterému by byla odepřena ochrana. O legitimním očekávání ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze hovořit až poté, co poskytovatel rozhodne o přiznání dotace podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel - přesně k takové situaci se vyjadřoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 odkazovaném stěžovatelem, pročež tento odkaz je v daném případě nepřiléhavý. Na dotaci zásadně není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel), proto teprve po jejím přiznání judikatura dovozuje legitimní očekávání příjemce dotace, že za předpokladu splnění všech stanovených podmínek mu bude dotace proplacena. Ostatně i sama stěžovatelka uvádí, že pro případ náhrady škody způsobené nezákonným výkonem veřejné moci by nebyla schopna prokázat svůj nárok, neboť není zřejmé, zda by jí dotace byla přiznána, či v jaké výši. Nemůže mít proto žádné legitimní očekávání přijetí veřejných prostředků, které by zasloužilo stejnou ochranu jako vlastnické právo.

[20] Soudní kontrola veřejné správy není bezbřehá. Existují oblasti činnosti veřejné správy, jejichž kontrola podléhá jiným mechanismům. Správní soudnictví je vyhrazeno ochraně veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.). Rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům (zda soukromým či veřejným, zda podnikatelským či nepodnikatelským atd.) bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou a správní soudy nemohou do této činnosti státu zasahovat. Teprve při rozhodování o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace je soudní přezkum možný (možnost přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí dotace dovodil rozšířený senát Nevyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS). Jinými slovy až na podkladě dříve nastavených pravidel může soud přezkoumávat, zda při rozhodování o neposkytnutí dotace není postupováno svévolně a zda jsou dodržována pravidla, která si stát sám nastavil. Do té doby skutečně existuje určitý prostor pro relativně volnou úvahu státu, co bude, či nebude podporovat. Zásadně tedy před rozhodnutím podle § 14 rozpočtových pravidel nepřipadá soudní přezkum v procesu čerpání dotací v úvahu.

[21] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že dotační politika státu by neměla být zcela svévolná. Její kontrola však není v gesci správních soudů (do určitého okamžiku). Aby při poskytování veřejné podpory nedocházelo k nepřípustnému narušování hospodářské soutěže, diskriminaci a podobně, existují v rámci Evropské unie pravidla a kontrolní mechanismy, které dodržování těchto základních zásad zajišťují. Ostatně každá výzva k podávání žádostí o dotaci musí být v souladu s dotační politikou Evropské unie, jakož i s ní dojednanou strategií každého členského státu, i pravidly dotačního programu (jak bylo uvedeno výše). Pokud by členský stát nedodržoval základní zásady, jako je např. rovné zacházení, či dotace poskytoval v rozporu s dotační politikou Evropské unie, případně v rozporu s pravidly přípustnosti subvencování, neposkytla by Evropská unie na takto realizované projekty finanční prostředky ze strukturálních fondů, přičemž dotčený stát by mohl být příslušnými orgány Evropské unie sankcionován za své jednání (např. z nařízení č. 1303/2013 vyplývají rozsáhlé mechanismy pro zajišťování a kontrolu čerpání prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů). Nelze se tedy obávat, že by zde byl nějaký prostor pro libovůli státu a nepřípustnou diskriminaci.

[22] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že závěr, dle něhož je Výzva úkonem veřejné správy, který nelze napadat před správními soudy, neporušuje článek 36 Listiny základních práv a svobod a článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a postupem městského soudu nebyla stěžovatelce nezákonně odepřena soudní ochrana.

[23] Nad rámec nutného Nejvyšší správní soud podotýká, že názor městského soudu, který vyslovil jako obiter dictum, není zcela správný. Pokud by Výzva zasahovala do nějakých veřejných subjektivních práv stěžovatelky a mohla by být pojmově zásahem, nebyla by žaloba proti rozhodnutí o poskytnutí dotace prostředkem ochrany, který by představoval důvod nepřípustnosti žaloby proti Výzvě ve smyslu § 85 s. ř. s. V návaznosti na přezkum rozhodnutí o neposkytnutí dotace totiž nelze přezkoumávat Výzvu jako takovou. Zásadně totiž bude soud posuzovat pouze to, zda poskytovatel dotace postupoval férově a dodržel v procesu přerozdělování veřejných finančních prostředků všechna stanovená pravidla, mezi která patří i pravidla vyplývající z výzvy k předkládání žádostí o dotaci. Zásah soudu do podmínek obsažených v takové výzvě tak bude možný pouze ve výjimečných případech (např. pokud by dotace nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná). Obecně však výzvy není možné plně přezkoumávat v řízení o žalobě proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Ve shora citovaném rozsudku čj. 9 Ads 83/2014-46 přitom rozšířený senát ve vztahu k nenárokovým dotacím konstatoval, že soudní přezkum je „omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno, žadatel nemá právo na ‚výsledek‘, ale na ‚řádný proces‘ s ním související“. Jelikož výzvy obsahují právě ony obecně stanovené podmínky pro potenciální žadatele o dotaci, jde spíše o mantinely, v nichž se bude soud při přezkumu rozhodnutí o poskytnutí dotace pohybovat. To ovšem nic nemění na tom, že Výzva není pojmově zásahem, a žaloba proti ní proto musela být odmítnuta.

Autor: SbNSS

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů