// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 02.05.2018
NSS: Umístění záměru v nezastavěném území
Možnost umisťovat v nezastavěném území záměry uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba chápat jako výjimku z jinak přísné ochrany nezastavěného území. Stavební úřad musí při rozhodování o umístění záměru mj. uvážit, zda konkrétní záměr nenaruší charakter území a zda zájem na jeho umístění v navržené podobě převáží nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území a přírodních a dalších hodnot uvedených v § 18 odst. 4 stavebního zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, čj. 4 As 234/2017-38)
Zdroj: č. 3710/2018, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ: UMÍSTĚNÍ ZÁMĚRU V NEZASTAVĚNÉM ÚZEMÍ; VÝJIMKY Z OCHRANY NEZASTAVĚNÉHO ÚZEMÍ
k § 18 odst. 4 a 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Prejudikatura: č. 3117/2014 Sb. NSS.
Věc: Jana R. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský úřad Uherský Brod, odbor stavebního úřadu, rozhodl dne 25. 7. 2014 podle § 79 a § 92 stavebního zákona, a § 9 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o umístění stavby „Technologický objekt pro distribuci internetového signálu“ (dále též „záměr“) na pozemcích v katastrálním území Bystřice pod Lopeníkem, v lokalitě „Troják“, dále stanovil podmínky pro umístění stavby, podle § 115 stavebního zákona a § 5 a 6 vyhlášky č. 526/2006 Sb. vydal stavební povolení na stavbu záměru, stanovil podmínky pro provedení stavby a rozhodl o námitkách.
Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 31. 1. 2017, neboť nezjistil v postupu stavebního úřadu v průběhu spojeného územního a stavebního řízení nedostatky takové povahy, které by byly důvodem k zásahu do napadeného rozhodnutí. Uvedl, že se jedná o stavbu uvedenou v § 18 odst. 5 stavebního zákona, neboť stavba „technologického objektu pro distribuci internetového signálu“ je s odkazem na § 2 písm. k) bodu 2 stavebního zákona stavbou pro „veřejnou technickou infrastrukturu“. Co se týče souladu umístění stavby s charakterem území, žalovaný uvedl, že předmětný záměr, navržený v zemědělské ploše, svým rozsahem a způsobem využití nepředstavuje nijak významný zásah do této funkční plochy a ani okolní funkční plochy nemůže nijak ovlivňovat. Samotná stavba ani její provoz nebrání zemědělskému užívání okolních pozemků ani rekreačnímu využití okolní krajiny. Při posuzování umístění stavby z hlediska hodnot území a krajiny vycházel žalovaný též ze stanovisek příslušných dotčených orgánů. Žalovaný dále uvedl, že územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem na plochách Z (plochy zemědělské) výslovně nevylučuje stavby technické infrastruktury, a proto lze navrhovanou stavbu s ohledem na § 18 odst. 5 stavebního zákona na zemědělské ploše umístit.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, v níž namítala, že bez ohledu na zastavitelnost či nezastavitelnost území je na daném území možno umísťovat pouze dopravní a technickou infrastrukturu, která však musí být jednak nezbytná, jednak související se zemědělskou činností prováděnou na zemědělských pozemcích.
Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 10. 2017, čj. 29 A 48/2017-50, žalobu zamítl, neboť shledal, že z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat zde taxativně uvedené stavby, zařízení a jiná opatření s tím, že územně plánovací dokumentace nesmí jejich umístění výslovně vylučovat. Z aktuálního územního plánu obce Bystřice pod Lopeníkem nevyplývá, že by výslovně vylučoval všechny stavby technické infrastruktury, ale jen ty stavby, které by zhoršily erozní ohroženost území a odtokové poměry, nebo stavby, které nejsou v souladu s charakterem území a mohly by negativně ovlivnit využívání plochy, což však v daném případě neshledal za prokázané.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítala, že územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem jednoznačně stanoví, že pozemek, na kterém má být stavba umístěna, je součástí plochy zemědělské. Ve věci není sporné, že realizace technologického objektu pro distribuci internetového signálu není stavbou, kterou by územní plán obce výslovně uváděl v přípustném využití zemědělských ploch. Stěžovatelka však brojí proti závěru krajského soudu, že pokud není záměr uveden ve výčtu nepřípustných využití dotčeného území, může být souladu s § 18 odst. 5 stavebního zákona realizován.
Stěžovatelka namítala, že z napadeného rozsudku fakticky vyplývá, že podstatné je pouze negativní vymezení nepřípustného využití území. Pokud by se investor rozhodl namísto vysílače internetového signálu na totožném místě vystavět např. jadernou elektrárnu, tento stavební záměr by byl povolen, neboť jaderná elektrárna není stavbou, která by byla na daném území výslovně uvedená jako nepřípustné využití území. K tomu, že by se zároveň nejednalo o aktivitu označenou za přípustnou, by pak vůbec přihlíženo nebylo. Tímto přístupem má být však územně plánovací dokumentace silně devalvována, jelikož potenciální stavebníci jsou omezováni pouze tím, co je na daném území výslovně zakázáno, nikoliv však již tím, co naopak územně plánovací dokumentace povoluje.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
(…) [11] Podle § 18 odst. 5 stavebního zákona „[v] nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení, a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra. Uvedené stavby, zařízení a jiná opatření včetně staveb, které s nimi bezprostředně souvisejí včetně oplocení, lze v nezastavěném území umisťovat v případech, pokud je územně plánovací dokumentace výslovně nevylučuje.“
[12] Z citovaného ustanovení vyplývá, že v nezastavěném území lze umisťovat taxativně vyjmenované kategorie staveb, zařízení a jiných opatření, pokud jsou v souladu s jeho charakterem. Poslední věta tohoto ustanovení uvedené pravidlo dále kvalifikuje tak, že dotčené záměry lze v nezastavěném území umisťovat v případech, kdy je územně plánovací dokumentace z důvodu veřejného zájmu výslovně nevylučuje.
[13] Stěžovatelka nerozporuje, že záměr lze podřadit pod veřejnou technickou infrastrukturu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) bod 2. stavebního zákona, kterou je v nezastavěném území možné umístit podle § 18 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud se proto zabýval spornou otázkou, zda územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem tento typ záměru nevylučuje.
[14] V posuzovaném případě má být záměr umístěn na zemědělské ploše v nezastavěném území. Územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem ve znění změny č. 1 z roku 2014 v části F.2 jako hlavní využití zemědělských ploch vymezuje zemědělskou půdu. Jako přípustné využití zemědělských ploch potom vymezuje:
- plochy zemědělské zahrnující zemědělské pozemky tříděné podle druhů, včetně polních cest, rozptýlené zeleně, mezí, teras a terénních úprav,
- nezbytná související dopravní a technická infrastruktura (včetně cyklotras),
- protierozní opatření,
- z technických opatření a staveb, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu:
• chodníky pro pěší, cyklistické trasy,
• odpočívadla,
• prvky drobné architektury, informační tabule a zařízení.
Zemědělské plochy pak podle územního plánu není možno využít následujícími způsoby:
- všechny ostatní činnosti, které nejsou uvedeny jako hlavní a přípustné,
- všechna opatření a stavby, která by zhoršila erozní ohroženost území a odtokové poměry,
- stavby, zařízení a jiná opatření, která nejsou v souladu s charakterem plochy a mohly by negativně ovlivnit využívání plochy, zejména:
• pro vodní hospodářství,
• pro lesnictví,
• pro těžbu nerostů.
[15] Stěžovatelka v této souvislosti předně namítá, že způsob vymezení přípustného využití realizaci záměru vylučuje sám o sobě. Jiný výklad by podle stěžovatelky vedl k tomu, že by vymezení přípustných využití ztratilo smysl, a rozhodující by bylo pouze vymezení nepřípustného využití.
[16] Tomuto výkladu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že aby záměry uvedené v tomto ustanovení nebylo možné v nezastavěném území umisťovat, musí je územně plánovací dokumentace vyloučit výslovně. Pokud územní plán jako jedno z přípustných využití vymezuje nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu související se zemědělským využitím plochy, zároveň z toho nelze dovozovat, že jakékoliv jiné záměry vyjmenované v § 18 odst. 5 stavebního zákona jsou bez dalšího vyloučeny. To platí zejména tehdy, pokud územní plán zároveň obsahuje výčet nepřípustných způsobů využití dotčeného území, jako je tomu v posuzovaném případě.
[17] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že umisťované stavby musí být podle § 18 odst. 5 stavebního zákona vždy v souladu s charakterem dotčeného nezastavěného území. Krajský soud v této souvislosti vhodně odkázal na komentář ke stavebnímu zákonu, podle kterého „[z] hlediska územního plánování je charakter území dán nikoli pouze, ale především skladbou funkčních ploch. V důsledku uplatnění výjimky z ochrany nezastavěného území podle § 18 odst. 5 stavebního zákona by v území neměly začít dominovat plochy, které v něm dosud nedominovaly. Dominanci lze přitom chápat jako takovou změnu v území, která významem nebo rozsahem podstatně ovlivňuje okolní funkční plochy. Požadovaný charakter je rámcově vyjádřen cíli a úkoly územního plánování (předpoklady udržitelného rozvoje území, komplexní pojetí rozvoje, obecně prospěšný soulad veřejných a soukromých zájmů, koordinace změn v území, ochrana a rozvoj hodnot území a krajiny…). Nesoulad s cíli a úkoly územního plánování vyvolaný umístěním staveb, zařízení nebo jiných opatření v nezastavěném území by bylo možno chápat jako nesoulad s charakterem nezastavěného území. Důraz na zachování charakteru nezastavěného území je třeba chápat jako požadavek na minimalizaci negativních vlivů umisťování staveb, zařízení nebo jiných opatření na nezastavěné území s tím, že je vždy třeba přihlížet ke konkrétním okolnostem případu.“ (Machata, P. § 18 stavebního zákona In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013).
[18] Při posuzování souladu záměru s charakterem nezastavěného území je tedy třeba vycházet ze skladby funkčních ploch a z cílů a úkolů územního plánování. Ochrana nezastavěného území je přitom veřejným zájmem a jedním z cílů územního plánování podle § 18 odst. 4 stavebního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 5 As 161/2012-36, č. 3117/2014 Sb. NSS). Argument stěžovatelky, že v dotčeném území by mohla být umístěna třeba i jaderná elektrárna, pokud by nebyla v územním plánu výslovně vyloučena, tedy není na místě, jelikož takový záměr by byl nepochybně v rozporu s charakterem dotčeného území.
[19] Nejvyšší správní soud na tomto místě upozorňuje, že umisťování záměrů uvedených v § 18 odst. 5 stavebního zákona bez toho, aby byly posouzeny a prověřeny v procesu pořizování a vydávání územně plánovací dokumentace, představuje určitou výjimku z jinak přísných předpisů chránících nezastavěné území před zastavěním. Stavební úřad je povinen při rozhodování o umístění takových záměrů postupovat obzvlášť obezřetně a při své úvaze o přípustnosti záměru zohlednit ochranu nezastavěného území a přírodních hodnot, jakož i další cíle a úkoly územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona). S ohledem na výjimečný charakter umísťování záměrů v nezastavěném území dle § 18 odst. 5 stavebního zákona bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba též trvat na tom, aby stavební úřad zvážil, zda umisťovaný záměr je potřebný mj. i z hlediska zájmů sledovaných stavebním zákonem. Zde je tedy nutno vyhodnotit, zda potřeba umístění konkrétního záměru v nezastavěném území navrženým způsobem převáží nad veřejným zájmem na ochraně daného nezastavěného území, popř. zda není možné záměr realizovat jiným způsobem, který by byl k nezastavěnému území a hodnotám území uvedeným v § 18 odst. 4 stavebního zákona šetrnější (požadavek minimalizace zásahů do nezastavěného území). V posuzovaném případě správní orgány tuto úvahu učinily (srov. s. 7 až 9 rozhodnutí žalovaného) a stěžovatelka v tomto ohledu proti jejich závěrům nebrojí. (…)
Autor: SbNSS