// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 15.12.2017
ÚS: Zrušení části územního plánu ve správním soudnictví
I. Bez dalšího nelze považovat za jednání soudů mimo jejich zákonem stanovenou kompetenci, resp. automatické porušení práva na samosprávu obce, pokud soudy přistoupí k dílčí derogaci některých částí územního plánu bez toho, že by tím vytvořily neregulované plochy („bílá místa“). V řadě případů by naopak kompletní derogace mohla být považována za nepřípustný zásah do práva na samosprávu, neboť by soud byl nucen kvůli např. jedné diskriminační podmínce rušit rozsáhlou regulaci území jako celku, která však může být značně složitá, komplexní, vzájemně provázaná, resp. být výsledkem dlouhodobých politických a odborných debat, přičemž by např. zároveň neexistoval subjekt, kterému by daný způsob regulace území vadil. Ne každý zásah spočívající ve vytváření neregulovaných „bílých míst“ by tak bylo možno považovat automaticky za více odpovídající právu obce na samosprávu, jak plyne z představ stěžovatele. Stejně tak jako by právu na samosprávu obce automaticky více nekonvenovala derogace obecně závazné vyhlášky jako celku, nikoli jen některých napadených ustanovení. Vždy je nutno posuzovat uvedou otázku s ohledem na konkrétní znění územního plánu a další skutkové okolnosti, nikoli paušálně jednu z derogačních možností soudů zcela odmítat.
Při uvedené úvaze je nutno ústavně zaručené právo na samosprávu konfrontovat s ústavní rolí soudů, které jsou podle čl. 90 Ústavy „povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům“.
Případná protiústavnost postupu soudů spočívající ve faktické tvorbě územního plánu selektivními zásahy do něj bude dána nikoli samotnou existencí dílčí derogace části územního plánu, ale až její případnou podobou a kontextem.
II. V řízení o komunální ústavní stížnosti je posuzovaní sporu poměrně specifické a výrazně se liší od běžné ústavní stížnosti. Sěžovatelem není soukromý subjekt namítající zásah orgánu veřejné moci do svých ústavně zaručených práv. Stěžovatelem je orgán obce (zastupitelstvo), tedy sám orgán veřejné moci, který namítá nezákonný zásah do práva na samosprávu, tedy právě do určité formy výkonu veřejné moci. K tomuto zásahu ze strany soudů však došlo proto, že postupem stěžovatele mělo dojít k porušení subjektivních práv vedlejší účastnice jako soukromé osoby. Optikou proporcionality je tak nutno hodnotit jak zásah samotného stěžovatele do práv vedlejší účastnice, tak následný zásah soudů do práva na samosprávu obce, neboť dané otázky spolu úzce souvisí.
III. Při posouzení námitky porušení práva na spravedlivý proces (nezaslání druhého vyjádření vedlejší účastnice k doplnění kasační stížnosti stěžovateli) Ústavní soud zohlednil specifika řízení o komunální ústavní stížnosti, zejména pak skutečnost, že při přezkumu není limitován pouze hledisky ústavnosti jako při běžné ústavní stížnosti, nýbrž též hledisky zákonnosti. V řízení o komunální ústavní stížnosti tak Ústavní soud plně přezkoumává spornou otázku, pouze opačnou optikou než správní soudy, tedy pohledem zásahu do práva na samosprávu.
Ústavní soud se na základě obdobné, resp. ještě podrobněji rozvedené argumentace, která zaznívala již před správními soudy, opětovně meritem věci zabýval. Stěžovatel tak měl v rámci stížnosti před Ústavním soudem možnost dostatečně reagovat na všechny argumenty, které učinily soudy součástí svého odůvodnění, resp. též na všechny argumenty vedlejší účastnice, které byly opětovně použity a rozvedeny v rámci podrobného vyjádření k ústavní stížnosti.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 655/17, ze dne 9. 11. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Napadený akt stěžovatele a řízení před správními soudy
1. Stěžovatel vydal dne 4. 6. 2012 svým usnesením č. 159/2012 na základě § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále "stavební zákon") opatření obecné povahy - územní plán č. j. ÚP 07/2012/OOP (dále jen "územní plán").
2. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") v řízení o návrhu na zrušení části územního plánu částečně vyhověl návrhu vedlejší účastnice a některé níže specifikované části územního plánu zrušil. Ve zbytku pak návrh zamítl.
3. Konkrétně pak krajský soud zrušil výrokem I. rozsudku v kapitole "C) URBANISTICKÁ KONCEPCE" textové části, v tabulce "NÁVRH NOVÝCH PLOCH ZASTAVITELNÉ PLOCHY PŘESTAVBY", v řádcích sloupce "Základní podmínky využití území, upozornění na možný výskyt ZCHDR" u ploch č. 9, 11, 12a a 12b text "POŘÍZENÍ ÚZEMNÍ STUDIE".
4. Výrokem II. rozsudku zrušil v kapitole "F) STANOVENÍ PODMÍNEK PRO VYUŽITÍ PLOCH S ROZDÍLNÝM ZPŮSOBEM VYUŽITÍ S URČENÍM PŘEVAŽUJÍCÍHO ÚČELU VYUŽITÍ (HLAVNÍ VYUŽITÍ), POKUD JE MOŽNÉ JEJ STANOVIT, PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, NEPŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, POPŘÍPADĚ PODMÍNĚNĚ PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ TĚCHTO PLOCH A STANOVENÍ PODMÍNEK PROSTOROVÉHO USPOŘÁDÁNÍ, VČETNĚ ZÁKLADNÍCH POMÍNEK OCHRANY KRAJINNÉHO RÁZU (NAPŘÍKLAD VÝŠKOVÉ REGULACE ZÁSTAVBY, INTENZITY VYUŽITÍ POZEMKŮ V PLOCHÁCH)" textové části, podkapitole "PLOCHY BYDLENÍ § 4 vyhl. 501/2006 Sb.", hlavě "BV - bydlení venkovské", oddíle "Převažující účel využití", pododdíle "a) přípustné" ve větě "Velikost stavebních pozemků na plochách, pro které je stanovena podmínka pořízení územní studie se předpokládá cca 1600 m2 (plochy 8, 9, 11, 12a, 12b, 14, 15, 16a, 31)" text "plochy č. 9, 11, 12a, 12b".
5. Výrokem III. rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, v textu "Územní studie zastavitelných ploch č. 8 a 9. Cílem územní studie je koordinace plošného, prostorového funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství, zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení." text "plocha č. 9".
6. Výrokem IV. rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, text "Územní studie zastavitelné plochy č. 11, 12a, 12b. Cílem studie je koordinace plošného, prostorového a funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství a zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení."
7. Plochy vymezené územním plánem jako plochy č. 9, 11, 12a a 12b, kterých se zrušující výroky týkaly, zahrnují pozemky vedlejší účastnice. Územní plán jako podmínku nové zástavby na těchto plochách, které vymezil jako zastavitelné, uvádí zpracování územních studií. Lhůta pro pořízení územní studie včetně jejího schválení pořizovatelem a vložení dat o územní studii do evidence územně plánovacích činností byla stanovena do 31. 12. 2030.
8. V řízení o zrušení části územního plánu vedlejší účastnice jako navrhovatelka nerozporovala samotnou podmínku pořízení územních studií uvedených ploch, považovala však za nezákonnou lhůtu, kterou územní plán pro pořízení územních studií stanovil, neboť samotné pořízení územní studie je v rukou obce a vlastník pozemků nemá možnost její pořízení jakkoli urychlit.
9. Krajský soud vyšel z toho, že podmínka pořízení územní studie měla plnit obdobnou funkci jako stavební uzávěra. Podle soudu je pořizovatel územního plánu povinen respektovat základní zásady činnosti správních orgánů podle části první správního řádu, tj. například šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu dotýká. Pokud zákon v rozhodné době závazně nestanovil časový rámec pro vypracování územní studie, neznamená to podle soudu, že je tato otázka ponechána zcela na libovůli pořizovatele územního plánu. Územní studie má zásadně charakter podkladu pro pořizování územně plánovací dokumentace a neměla by sloužit k nahrazení úkolů samotné územně plánovací dokumentace. Podle soudu by doba stanovená pro vypracování územní studie neměla přesahovat dobu 4 let, ve které dochází k vyhodnocování naplňování územního plánu podle § 55 odst. 1 stavebního zákona, neboť k tomuto vyhodnocení by měly být již shromážděny všechny dostupné podklady, ke kterým patří i územní studie.
10. Soud uzavřel, že lhůta stanovená v územním plánu pro pořízení územní studie by se tudíž měla pohybovat v řádu jednotek let. Lhůta uvedená v napadeném územním plánu ("do 31. 12. 2030"), tj. lhůta v délce 18 let je dle soudu zcela nepřiměřená, neboť vykazuje prvky libovůle a diskriminace vedlejší účastnice.
11. Proti rozhodnutí krajského soudu podala kasační stížnost obec, jejímž je stěžovatel zastupitelským orgánem. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou, přičemž se ztotožnil s právní argumentací krajského soudu.
---------------------------------------
VIII. Hodnocení Ústavním soudem
54. Ústavní stížnost není důvodná.
55. Obec je základním územním samosprávným celkem (čl. 99 Ústavy) s ústavně zaručeným právem na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy) a je samostatně spravována zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 Ústavy).
56. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Samosprávné celky se mohou proti případným nezákonným zásahům státu bránit komunální stížností, kterou za samosprávný celek podává jeho zastupitelstvo, jak již bylo shora uvedeno.
57. Podstatou řízení před Ústavním soudem v nyní posuzované věci je určit, zda napadená rozhodnutí správních soudů představovala nezákonný či protiústavní zásah státu do práva na samosprávu, resp. zda soudy postupovaly v mezích čl. 101 odst. 4 Ústavy, tedy zda rozhodly způsobem stanoveným zákonem a za účelem ochrany zákona.
58. Schválení územního plánu spadá do kompetence zastupitelstva obce a jde o výkon její samosprávy. Jakýkoli derogační zásah soudu do podoby územního plánu tak z povahy věci zasahuje do samosprávy obce. Úspěšně napadat tento zásah před Ústavním soudem může samosprávný celek, resp. jeho zastupitelstvo tehdy, bude-li nezákonný, neboť čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy chrání samosprávné celky před zásahy nezákonnými. Naopak zákonné zásahy do práva na samosprávu Ústava ve shora citovaném čl. 101 odst. 4 předvídá.
59. Komunální ústavní stížnost se odlišuje od obecné ústavní stížnosti mimo jiné tím, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě komunální ústavní stížnosti hodnotí Ústavní soud i zákonnost zásahu státu [nález sp. zn. I. ÚS 471/2000 ze dne 4. 10. 2000 (N 140/20 SbNU 9)].
ad a) Námitka jednání soudů ultra vires
60. K námitce jednání správních soudů ultra vires Ústavní soud uvádí, že se neztotožnil s představou stěžovatele, že jedinou možnou formou rozhodnutí správního soudu při přezkumu územního plánu je vytváření tzv. bílých míst, tj. kompletní zrušení určité regulace na konkrétním území, jehož se vytýkaná vada v územním plánu týká. Lze samozřejmě souhlasit s obecnou tezí stěžovatele, že soudy nemají tvořit či dotvářet územní plány, tedy nahrazovat politickou vůli zastupitelstva. V kompetenci soudů je pouze derogace územního plánu či jeho části. Tento požadavek však nelze vykládat natolik striktně, aby znemožnil např. odstranění zjevně diskriminující podmínky z územního plánu bez toho, že by se zároveň musela zrušit ve vztahu k dotčenému území regulace příslušného území jako celku, která by však nebyla sama o sobě nijak problematická a nezákonnost by v ní nebylo možno spatřovat.
61. Podobně při derogaci jednotlivých ustanovení obecně závazných vyhlášek ze strany Ústavního soudu se mění normativní kontext nezrušené části vyhlášky. Normotvůrce by tak mohl podobně namítat, že při odstranění některých ustanovení v obecně závazné vyhlášce je obecně závazná vyhláška de facto měněna, resp. že by v dané podobě takováto pravidla nikdy normotvůrce nepřijal a jde o nahrazení jeho politického rozhodnutí. Přesto je rušení "jednotlivých ustanovení" obecně závazných vyhlášek, nikoli obecně závazných vyhlášek jako celku, právě výrazem zdrženlivosti soudní moci spočívající v uplatňování derogačních zásahů tam, kde je to nezbytně nutné. V reakci na soudní rozhodnutí má vždy samospráva možnost právní předpis změnit dle své politické představy.
62. Podobně to platí při derogaci části územního plánu. Při zásazích do územního plánu jsou soudy povinny přistupovat při derogačních zásazích zdrženlivě tak, aby selektivním vypuštěním některých slov či jiných částí textu opravdu nevytvářely nové normativní věty, nenahrazovaly politickou vůli samosprávy, resp. věcně územní plány nepřetvářely. Jde o poměrně citlivou a obtížně předem definovatelnou hranici, kterou je nutno posuzovat vždy dle skutkových okolností konkrétního případu. Jinými slovy jde tedy o otázku konkrétní míry a konkrétní podoby zásahu soudu do územního plánu, nikoli samotné skutečnosti dílčího zásahu do územního plánu (k uvedenému způsobu derogace srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 5/2010 - 48 ze dne 15. 9. 2010, č. j. 7 Ao 7/2011 - 55 ze dne 15. 3. 2012 či č. j. 7 Aos 4/2012 - 31 ze dne 23. 5. 2013).
63. Nelze tedy bez dalšího považovat za jednání soudů mimo jejich zákonem stanovenou kompetenci, resp. automatické porušení práva na samosprávu obce, pokud soudy přistoupí k dílčí derogaci některých částí územního plánu bez toho, že by tím vytvořily neregulované plochy ("bílá místa"). V řadě případů by naopak kompletní derogace mohla být považována za nepřípustný zásah do práva na samosprávu, neboť by soud byl nucen kvůli např. jedné diskriminační podmínce rušit rozsáhlou regulaci území jako celku, která však může být značně složitá, komplexní, vzájemně provázaná, resp. být výsledkem dlouhodobých politických a odborných debat, přičemž by např. zároveň neexistoval subjekt, kterému by daný způsob regulace území vadil. Ne každý zásah spočívající ve vytváření neregulovaných "bílých míst" by tak bylo možno považovat automaticky za více odpovídající právu obce na samosprávu, jak plyne z představ stěžovatele. Stejně tak jako by právu na samosprávu obce automaticky více nekonvenovala derogace obecně závazné vyhlášky jako celku, nikoli jen některých napadených ustanovení. Vždy je nutno posuzovat uvedenou otázku s ohledem na konkrétní znění územního plánu a další skutkové okolnosti, nikoli paušálně jednu z derogačních možností soudů zcela odmítat.
64. Při uvedené úvaze je nutno ústavně zaručené právo na samosprávu konfrontovat s ústavní rolí soudů, které jsou podle čl. 90 Ústavy "povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům". V rovině subjektivních ústavních práv jednotlivce jde potom o právo na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Výklad práva na samosprávu zastávaný stěžovatelem znemožňující soudům provést dílčí derogační zásah do územního plánu v podobě odstranění jedné svévolné podmínky, by vedl v řadě případů k výraznému znesnadnění či přímo znemožnění ochrany subjektivních práv těch, kteří jsou činností veřejné moci, konkrétně samosprávné korporace, dotčeni.
65. Při rozhodování o zrušení opatření obecné povahy či jeho části je navrhovatel povinen mj. vymezit návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Soud je vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).
66. Osoba dotčená např. diskriminačním či svévolným postupem orgánu veřejné moci by musela před správním soudem napadat nejen úpravu, kterou považuje za nezákonnou, ale též úpravu, která sama o sobě nezákonná není a nijak se negativně práv žalobce nedotýká. Řada subjektů by tak byla přístupem, který prosazuje stěžovatel, nejen odrazována od ochrany svých veřejných subjektivních práv, ale taktéž by se pro ně mohla stát tato ochrana nemožnou, pokud by neprokázaly nezákonnost celé regulace příslušného území.
67. Stejně tak je nutno při zvažování intenzity zásahu do práva na samosprávu vzít v potaz, že po derogačním zásahu soudu má vždy příslušná obec možnost územní plán doplnit či změnit, podobně jako může doplnit či změnit obecně závaznou vyhlášku, které by se týkala případná dílčí derogace. Jinak řečeno, právo obce rozhodovat o podobě územního plánu je zachováno, soudy pouze mohou dílčími derogačními zásahy odstraňovat obsahové excesy, a to v zájmu soudní ochrany veřejných subjektivních práv osob dotčených výkonem veřejné moci, nikoli jednou provždy "vnutit" obci představu o podobě územního plánu.
68. Nelze tak bez dalšího tvrdit, zda ústavnímu právu na samosprávu více konvenuje přístup spočívající v kompletním zrušení regulace určitého území a opětovném přijetí nové části územního plánu, nebo přístup spočívající v rušení jen nezbytných (protiprávních) částí územního plánu s možnou reakcí samosprávy v podobě změny či doplnění územního plánu. Posouzení záleží vždy na kontextu konkrétního případu, na podobě územního plánu, na podobě jeho konkrétní protiprávní části, na provázanosti jednotlivých regulací, resp. obecně na skutkových a právních okolnostech věci. Nelze tedy zobecňovat a jednu z možných variant přístupu a priori vyloučit jako postup ultra vires, resp. jako protiprávní vykročení soudů z jejich zákonné kompetence.
69. Případná protiústavnost postupu soudů spočívající ve faktické tvorbě územního plánu selektivními zásahy do něj bude dána nikoli samotnou existencí dílčí derogace části územního plánu, ale až její případnou podobou a kontextem.
70. Uvedený závěr není nijak v rozporu s nálezem sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291), na který odkazuje stěžovatel. V něm Ústavní soud formuloval požadavek respektu státu k samosprávě na pozadí zcela odlišného skutkového stavu, konkrétně v souvislosti s přehnanými požadavky správních soudů na detailnost a rozsah vypořádání námitek vlastníků pozemků při schvalování územního plánu.
71. Ústavní soud naopak v daném nálezu jasně deklaroval, že "při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé". Pokud stěžovatel vytýká Nejvyššímu správnímu soudu, že hodnotil a vzájemně zvažoval dvě možné "postderogační varianty" řešení (jedno svědčící právu na samosprávu, druhé svědčící ochraně subjektivních práv vedlejší účastnice), čímž dle stěžovatele přiznal atrakci "plné politické diskrece" při tvorbě územního plánu, nelze mu přisvědčit. Právo na samosprávu není absolutní a nemá automatickou přednost před ústavně chráněnými právy subjektů, které mohou být činností samosprávy, jakožto veřejné moci dotčeny. Nejvyšší správní soud tedy v souladu s citovaným nálezem sp. zn. III. ÚS 1669/11 zvažoval intenzitu zásahu do práva na samosprávu v konfrontaci s kolidujícími právy vedlejší účastnice. Existenci těchto úvah a automatické neupřednostnění práva na samosprávu tudíž nelze považovat za rozporné s citovaným nálezem, nýbrž naopak za jeho naplnění.
72. Pokud stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 6/2010 - 103 ze dne 2. února 2011 (2552/2012 Sb. NSS), je nutno přisvědčit, že "nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci". V nyní posuzovaném případě však nešlo o zásah do zákonného věcného rozhodnutí, jak předpokládá citované rozhodnutí, nýbrž šlo o zrušení nezákonné a svévolné podmínky obsažené v územním plánu.
73. Ústavní soud se tedy neztotožnil s první stížnostní námitkou spočívající v tom, že soudy postupovaly ultra vires jen proto, že nezrušily kompletní regulaci území, kterých se týkala sporná podmínka pořízení územní studie do konce roku 2030, nýbrž zrušily, na shora vymezených územích, jen tuto podmínku.
ad b) Námitka upřednostnění jiných zájmů způsobem, který věcně popírá právo na samosprávu
74. Ústavní soud tedy s ohledem na shora uvedené musel zkoumat intenzitu a rozsah zásahu soudů do územního plánu na pozadí skutkových okolností případu a zvažovat, zda je možno uvedený postup považovat za nezákonný zásah do práva na samosprávu. Námitkou stěžovatele bylo, že došlo k neoprávněnému upřednostnění vlastnického práva vedlejší účastnice před právem obce na samosprávu.
75. Ze správního spisu i vyjádření vedlejší účastnice vyplývá, že nebrojila proti samotné podmínce pořízení územní studie, nýbrž vůči excesivní lhůtě, ve které měla být tato územní studie vytvořena. V původní verzi územního plánu byla stanovena lhůta pro pořízení územních studií do 31. 12. 2015. Ve výsledné podobě územního plánu však došlo k prodloužení této lhůty do 31. 12. 2030, což vedlo vedlejší účastnici k podání správní žaloby.
76. Vlastník dotčených pozemků tak byl vystaven nejistotě, kdy a jak bude moci své pozemky v souladu s účelem stanoveným územním plánem (tj. zástavbou) využít. Tato nejistota mohla dle napadené úpravy trvat až 18 let, ačkoli sama územní studie má být podkladem pro územní plánování, přičemž každé 4 roky má být zároveň naplňování územního plánu vyhodnocováno. Stěžovatel sice tvrdí, že nikdo nemá garantováno právo stavět, zde je však ve hře ochrana před svévolí ze strany veřejné moci při regulaci některých aspektů vlastnického práva, konkrétně vystavení vlastníka pozemků dlouhodobé nejistotě ohledně využitelnosti vlastního majetku.
77. Soudy vyšly z toho, že územní studie tak, jak byla v územním plánu zakotvena, blokuje využití území obdobně jako stavební uzávěra. Ostatně sám stěžovatel v územním plánu účel územní studie jasně deklaruje, když uvádí: "V plochách, kde je nutné pořídit územní studii, plní tato podmínka funkci "dočasné stavební uzávěry", dokud není územní studie pořízena a zaevidována jako územně plánovací podklad, nelze na těchto plochách stavět. Vzhledem k tomu, že jsou tyto plochy komplikované a náročné na zajištění nové infrastruktury, byl termín pro pořízení územní studie stanoven ve velkém časovém rozpětí až do konce roku 2030. Obec si tím vytvořila dostatečný prostor pro zajištění finančních prostředků na vypracování územních studií, na postupné vyhodnocování uplatňování územního plánu, tedy na postupné uvolňování ploch pro výstavbu" (s. 150 textové části územního plánu).
78. Lze souhlasit se závěrem soudů, že otázku přiměřenosti lhůty je nutno objektivizovat a vykládat v kontextu § 55 odst. 1 stavebního zákona. Dle § 55 odst. 1 stavebního zákona "pořizovatel předloží zastupitelstvu obce nejpozději do 4 let po vydání územního plánu a poté pravidelně nejméně jednou za 4 roky zprávu o uplatňování územního plánu v uplynulém období". Závěr soudů spočívající v tom, že by lhůta pro pořízení územní studie neměla přesahovat dobu pro vyhodnocování územního plánu jako takového, a měla by tak být určena v jednotkách let, maximálně 4 let, je tudíž zcela akceptovatelný.
79. Nad rámec uvedeného lze připomenout, že požadavek na přiměřenost uvedené lhůty posléze zakotvil zákonodárce novelou stavebního zákona č. 350/2012 Sb. účinnou od 1. 1. 2013 do § 43 odst. 2, který stanoví, že "v případě podmínění rozhodování územní studií jsou součástí územního plánu podmínky pro její pořízení a přiměřená lhůta pro vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti (§ 30 odst. 4); marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká". Podle přechodných ustanovení zmíněné novely pak platí, že "úkol prověřit územní studií změny využití plochy nebo koridoru vymezených v územním plánu jako podmínka pro rozhodování pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud není v uvedené územně plánovací dokumentaci stanovena lhůta pro vložení dat o územní studii do evidence územně plánovací činnosti" (čl. II bod 5). Jakkoli nelze uvedenou právní úpravu vztáhnout retroaktivně na posuzovaný případ územního plánu z roku 2012, je zřejmé, že se závěry soudů ohledně možného výkladu přiměřenosti doby pro pořízení územní studie nejeví v kontextu následných legislativních změn jako neakceptovatelné.
80. Z hlediska tvrzeného zásahu do práva na samosprávu a tvrzeného nastolování nových poměrů v území, které soudům nepřísluší, je nutno připomenout, že územní plán byl vydán 4. 6. 2012, žaloba ze strany vedlejší účastnice byla podána téměř po třech letech od účinnosti územního plánu (když k pořízení územní studie stále nedocházelo), krajský soud o ní rozhodl 23. 9. 2015, Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti odložil vykonatelnost rozhodnutí a o kasační stížnosti rozhodl 20. 12. 2016. V rámci správního soudnictví tak došlo k odstranění podmínky pro zastavitelnost území pořízením územní studie po cca 4 a půl letech od pořízení územního plánu.
81. Jinak řečeno, zásah ze strany správních soudů, který považuje stěžovatel za nezákonný zásah do práva na samosprávu a popření možnosti územního plánování, přišel v době, když by již měla být územní studie pořízena, resp. kdy je pravidelně ze zákona přehodnocováno naplňování územního plánu. Nelze se tak ztotožnit s klíčovou výhradou stěžovatele, že soudy popřely právo na samosprávu a "vnutily" samosprávné obci politické rozhodnutí spočívající ve změně územního plánu. K této změně může, resp. mohla přistoupit sama obec po vyhodnocení naplnění územního plánu, přičemž konečná podoba územního plánu po derogačních zásazích soudů zůstává v kompetenci obce.
82. Nelze nijak zpochybnit tvrzení stěžovatele o cílech, které má zakotvení podmínky územní studie s takto dlouhou lhůtou sledovat, ať již jde o snahu promyslet další rozvoj zastavitelných ploch, snahu o pozvolný a promyšlený rozvoj obce apod. Uvedené cíle jsou zcela legitimní. V rámci výkonu veřejné moci však musí stěžovatel k realizaci svých cílů používat též odpovídající prostředky. Zde je nutno připomenout, že stěžovatelem je zastupitelstvo obce, tedy orgán veřejné moci, nikoli soukromý subjekt. Ačkoli je právo na samosprávu ústavně garantováno, nelze tuto garanci vykládat jako právo na svévoli či absenci soudní kontroly.
83. K plánování pozvolného rozvoje území, postupnému uvolňování zastavitelných ploch pro zástavbu, podmínění zástavby na některých pozemcích mírou zastavěnosti pozemků jiných apod. slouží nástroj etapizace. Podle § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona patří mezi úkoly územního plánování též "stanovovat pořadí provádění změn v území (etapizaci)". Je-li tato etapizace přímo součástí územního plánu, stane se tak po veřejném a transparentním projednání všech parametrů etapizace, přičemž jednotlivé podmínky a návaznosti jsou jasně v územním plánu stanoveny, tudíž limity vlastnického práva dotčených vlastníků, resp. postupné změny ve využití pozemků (např. právě uvolnění pozemků pro výstavbu) jsou transparentní a předvídatelné. Smyslem územního plánování je právě předvídatelnost a transparentnost změn v území. Územní studie by měla být podkladem pro pořizování územně plánovací dokumentace, neměla by ji však nahrazovat.
84. Přehlednou etapizací stanovenou přímo v územním plánu obec skutečně realizuje své právo na samosprávu, jehož se stěžovatel v ústavní stížnosti domáhá, neboť je to právě zastupitelstvo, kdo o etapizaci, jakožto součásti územního plánu v konečném důsledku rozhodne. Územní studii, kterou byla v územním plánu podmíněna zastavitelnost území a jejíž pořízení limitoval stěžovatel lhůtou téměř 18 let, však obec nevydává v samostatné, nýbrž v přenesené působnosti (srov. § 5 odst. 2, § 6 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Nejde tak o výkon samosprávy, která má být nyní projednávanou ústavní stížností chráněna, nýbrž o výkon státní správy, které se tato stížnost z povahy věci netýká. Jinak řečeno, na podobu územní studie zastupitelstvo nemá vliv. Při posouzení míry dotčení práva na samosprávu napadenými rozhodnutími musel Ústavní soud zohlednit právě skutečnost, že postup, který při přijímání územního plánu zvolil stěžovatel, paradoxně, navzdory celé koncepci jeho stížnosti, dostatečně právo na samosprávu nevyužívá a ponechává rozhodnutí, která mají být dle dikce stížnosti zásadní pro samosprávu obce, na státní správě.
85. I v tomto kontextu pak nelze přisvědčit stěžovateli, že napadenými rozhodnutími došlo k "popření" konceptu územního plánování, k "vyprázdnění" práva na samosprávu, resp. že jimi obec "ztratila nástroje" pro spravování společného veřejného prostoru. Obec tyto samosprávné nástroje zajišťující etapizaci rozvoje území napadenými rozhodnutími neztratila, neboť je ve sporných částech územního plánu dostatečně ani nevyužila.
86. Pokud stěžovatel mluví o riziku živelné a nekontrolovatelné zástavby v územích, na kterých došlo ke zrušení podmínky pořízení územní studie, z čehož dovozuje porušení práva na samosprávu, je nutno uvést následující. Správní soudy dostatečně vyložily, že řada regulativů v územním plánu se dotčených území nadále dotýká a Ústavní soud na jejich závěry pro stručnost odkazuje. Nelze tedy hovořit o riziku živelné a nijak nekontrolovatelné zástavby. Stejně tak je nutno přisvědčit správním soudům, že veřejný zájem při rozhodování o využití území je zajišťován též v územním řízení.
87. Stěžovatel sice na jedné straně tvrdí, že územní řízení nemůže jeho zájmy dostatečně hájit, neboť jde o výkon státní správy, ve vztahu k pořízení územní studie již mu tato skutečnost nevadí, ačkoli mohl požadovanou a zcela legitimní etapizaci rozvoje území stanovit v rámci výkonu své samosprávy v územním plánu sám.
88. Naopak z pohledu ochrany vlastnického práva, které mělo být dle představ stěžovatele nezákonně preferováno před právem obce na samosprávu, Ústavní soud uvádí, že lhůta téměř 18 let, navíc bez jakýchkoli bližších časových či věcných podmínek pro pořízení územní studie, je výrazem svévole a popírá smysl územní studie, jakožto podkladu pro samotné územní plánování. Vedlejší účastnice je při možnosti disponovat se svým majetkem vystavena trvalé nejistotě, jaký právní režim její pozemky mohou mít, přičemž tato nejistota závisí na zcela volné úvaze veřejné moci.
89. Krajský soud dospěl ke správnému závěru, že nebyl-li časový rámec, ve kterém je nutno vypracovat územní studii (tj. požadavek na přiměřenost lhůty), výslovně v rozhodné době zakotven v právních předpisech, neznamená to, že tento časový rámec vůbec neexistuje a je ponechán zcela na volné úvaze stěžovatele, což opřel mj. též o základní zásady činnosti správních orgánů plynoucích z § 2 odst. 3 a 4 správního řádu, které jsou na základě § 174 odst. 1 správního řádu aplikovatelné i na řízení o přijetí opatření obecné povahy.
90. Z hlediska stěžovatelem zdůrazňovaného principu proporcionality, který nebyl dle stěžovatele ze strany soudů dostatečně aplikován, je nutno předeslat, že v řízení o komunální ústavní stížnosti je posuzovaní sporu poměrně specifické a výrazně se liší od běžné ústavní stížnosti. Jak již bylo uvedeno, stěžovatelem není soukromý subjekt namítající zásah orgánu veřejné moci do svých ústavně zaručených práv. Stěžovatelem je orgán obce (zastupitelstvo), tedy sám orgán veřejné moci, který namítá nezákonný zásah do práva na samosprávu, tedy právě do určité formy výkonu veřejné moci. K tomuto zásahu ze strany soudů však došlo proto, že postupem stěžovatele mělo dojít k porušení subjektivních práv vedlejší účastnice jako soukromé osoby. Optikou proporcionality je tak nutno hodnotit jak zásah samotného stěžovatele do práv vedlejší účastnice, tak následný zásah soudů do práva na samosprávu obce, neboť dané otázky spolu úzce souvisí.
91. V rámci testu proporcionality je nutno se ptát, zda je zásah 1) vhodný (způsobilý) k dosažení sledovaného cíle, zda je zásah zároveň 2) potřebný (zda nelze stejného cíle dosáhnout jinak při nižší intenzitě omezení dotčeného práva) a 3) zda je zásah přiměřený v užším slova smyslu.
92. Podmínka pořízení územní studie pro zastavitelnost území s lhůtou do konce roku 2030 byla způsobilá k naplnění sledovaného cíle, tedy bylo možno tímto způsobem představujícím faktickou blokaci zástavby dosáhnout velmi pozvolného (byť nepředvídatelného) uvolňování pozemků pro výstavbu. Podmínka pořízení územní studie do konce roku 2030 však již nebyla potřebná, neboť stejného cíle bylo možno dosáhnout již zmíněnou regulérní a transparentní etapizací změn v území. Stejného cíle by tak bylo dosaženo při nižší intenzitě dotčení vlastnických práv vedlejší účastnice. Transparentně a přehledně stanovené změny v území se totiž dotýkají vlastnického práva v nižší intenzitě, než podmínka pořízení územní studie se lhůtou téměř 18 let, a to právě pro její nepředvídatelnost a nejasnost, jak ve vztahu ke způsobu využití území, tak i ve vztahu k časovému horizontu využití území. V kroku potřebnosti tudíž zásah stěžovatele do práv vedlejší účastnice neobstál.
93. Aplikujeme-li naopak test proporcionality na zásah správních soudů do práva na samosprávu, je nutno se ptát, zda bylo zrušení podmínky pořízení územní studie způsobilé ochránit práva vedlejší účastnice, zda nešlo tohoto cíle dosáhnout jinak při nižší míře zásahu do práva na samosprávu a zda bylo toto zrušení přiměřené.
94. K podmínce vhodnosti (způsobilosti) je nutno uvést, že zrušení podmínky pořízení územní studie bezesporu bylo způsobilé ochránit subjektivní práva vedlejší účastnice. To je ostatně účel řízení o přezkumu opatření obecné povahy.
95. U podmínky potřebnosti je pak nutno zvážit jiné možné způsoby rozhodnutí, které by ochránily subjektivní práva vedlejší účastnice ve srovnatelné míře, ovšem při nižším zásahu do práva na samosprávu. Žádná takováto alternativa však není k dispozici. Zrušení celé regulace dotčených území by práva vedlejší účastnice ochránilo méně, neboť by mělo dojít ke zrušení úpravy, proti které nebrojí a kterou za nezákonnou nepovažuje. Stejně tak zamítnutí či odmítnutí návrhu by nevedlo k ochraně práv vedlejší účastnice ve srovnatelné míře, resp. by je neochránilo vůbec. Zásah správních soudů byl tudíž z hlediska ochrany subjektivních práv vedlejší účastnice též potřebný.
96. Zároveň považuje Ústavní soud tento zásah za přiměřený, neboť dotčení práva na samosprávu nebylo zdaleka tak intenzitní, jak ve stížnosti prezentuje stěžovatel. Jednak se stěžovatel sám vzdal realizace svého legitimního cíle (etapizace rozvoje území) tím, že namísto úpravy v územním plánu přenechal dané otázky územní studii, jejíž obsah je však již mimo dispozici samosprávy. Zároveň má stěžovatel možnost územní plán změnit a své právo na samosprávu v oblasti územního plánování dostatečně realizovat. Taktéž časové okolnosti zásahu (srov. výše) svědčí pro dostatečnou možnost stěžovatele realizovat své samosprávné kompetence v oblasti územního plánování. Zrušením podmínky pořízení územní studie nebyla zrušena žádná závazná konkrétní věcná regulace týkající se daného území, a to proto, že ji sám stěžovatel do územního plánu nezakotvil. Zrušena byla pouze formální podmínka pořízení územní studie v nepřiměřené lhůtě.
97. Řešením by nebylo ani zrušení pouhé excesivní lhůty samotné, neboť poté by v územním plánu zůstala podmínka pořízení územní studie bez jakéhokoli časového limitu, čímž by se postavení vedlejší účastnice ještě zhoršilo.
98. Zrušení výčtu ploch ve vlastnictví vedlejší účastnice (II. výrok uvedený shora) v textu závorky, která obsahově navazuje na text hovořící o "plochách, pro které je stanovena podmínka pořízení územní studie", je nutným legislativně technickým důsledkem odstranění nezákonné podmínky pořízení územní studie pro dané plochy. Výčet ploch v závorce by neodpovídal návětí před závorkou, a územní plán by se stal tudíž rozporným, resp. nejasným. Pokud tedy již dospěl soud k závěru, že sama podmínka pořízení územní studie ve lhůtě do konce roku 2030 je nezákonná, zcela logicky se její zrušení projeví i v legislativně technicky navázané poznámce, jinak by derogace ztrácela smysl. Jakkoli je obsahem poznámky předpokládaná velikost stavebních pozemků, Ústavní soud dodává, že daný zásah nepředstavuje, s ohledem na jiné regulativy vztahující se k předmětným pozemkům, i k možnostem stěžovatele územní plán změnit či doplnit, zásadní omezení jeho samosprávné kompetence.
99. Oproti tomu se vedlejší účastnice ocitá ohledně možných způsobů realizace svého vlastnického práva (ať již např. realizací výstavby či prodejem pozemků) ve stavu právní nejistoty po dobu, která je zjevně nepřiměřená ve vztahu účelu, který má územní studie běžně plnit.
100. Jiné prostředky k ochraně svých subjektivních práv než žalobu ke správnímu soudu vedlejší účastnice nemá. Představa stěžovatele, že vedlejší účastnice může situaci změnit tím, že bude kandidovat v komunálních volbách a stane se zastupitelkou, je poněkud zjednodušená a domyšlena do důsledků může zcela znemožnit soudní ochranu veřejných subjektivních práv. I výkon samosprávy je výkon veřejné moci a v právním státě podléhá soudní kontrole. Pokud se orgán samosprávy dopustí při jejím výkonu nezákonnosti, či dokonce protiústavnosti, je to právě soudní moc, která bude subjektivní práva osob, dotčených výkonem veřejné moci, chránit. Učinit nápravu stavu věcí veřejných též politickými prostředky je sice paralelně možné, nemůže však eliminovat právo jednotlivců na soudní ochranu.
101. Lze shrnout, že zatímco zásah stěžovatele, resp. obce, do subjektivních práv vedlejší účastnice v testu proporcionality neuspěl, zásah správních soudů do práva na samosprávu obce, jejímž je stěžovatel zastupitelským orgánem, lze z pohledu principu proporcionality aprobovat.
102. Použije-li stěžovatel v rámci územního plánu prostředek nezákonný (podmínku územní studie s 18 letou lhůtou pro pořízení), byť pro dosažení jinak legitimního cíle (etapizace rozvoje území), riskuje zásah správních soudů.
103. Namítá-li stěžovatel, že neupřednostněním práva na samosprávu před vlastnickým právem se soudy dostaly do kolize s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 482/02, je nutno dodat, že Ústavní soud se v citovaném nálezu zabýval ústavností rozhodnutí o odstranění neoprávněné ("černé") stavby, přičemž před vlastnickým právem vlastníka neoprávněné stavby upřednostnil jiné kolidující zájmy, konkrétně zájem na zachovávání stavební kázně, na ochraně životního prostředí a na ochraně vlastnického práva vlastníka pozemku. Z uvedeného však nelze dovozovat, že vlastnické právo vždy ustoupí kolidujícímu zájmu, např. též právu na samosprávu. Vždy je nutno posoudit skutkové okolnosti každého případu a teprve na základě nich vážit proti sobě stojící kolidující práva, resp. zájmy.
ad c) K námitce nedostatečného odůvodnění některých zásahů do práva na samosprávu
104. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatele ohledně nedostatečného odůvodnění napadených rozhodnutí. Z obou napadených rozhodnutí je zcela zřejmé, proč je podmínka pořízení územní studie ve lhůtě do konce roku 2030 považována za nezákonná, proč byla dána přednost ochraně práv vedlejší účastnice před právem na samosprávu obce, jejímž orgánem je stěžovatel. Soudy dostatečně vyložily, že další regulativy vztahující se k pozemkům vedlejší účastnice nemohou vést k riziku živelné zástavby ani k popření práv obce v oblasti územního plánování. Jakkoli nebyl ze strany Nejvyššího správního soudu formálně prováděn stěžovatelem požadovaný test proporcionality, je z odůvodnění rozhodnutí zřejmé, že soud všechny relevantní okolnosti vzal v potaz a zvažoval jak intenzitu zásahu do práva na samosprávu právě možností dílčí derogace jen některé podmínky v územním plánu (s odkazem na další regulativy v územním plánu, resp. možnost obce přijmout změnu územního plánu) na straně jedné, tak potřebu chránit práva vedlejší účastnice, na straně druhé.
105. Nejvyšší správní soud se též dostatečně vypořádal s důvody derogace části poznámky legislativně navazující na zrušenou podmínku územní studie (srov. podrobněji výše).
106. Ústavní soud uzavírá, že z hlediska rozsahu a kvality odůvodnění není jakýkoli důvod k derogaci napadených rozhodnutí správních soudů.
ad d) K námitce porušení práva na spravedlivý proces v řízeních, kterými jsou dotčena práva na samosprávu
107. Při úvaze o tom, zda intenzita zásahu do procesních práv stěžovatele mohla vést k porušení stěžovatelova práva na samosprávu, Ústavní soud vyšel z následujících skutečností.
108. Stěžovatel sám v replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu uznává, že pokud by Ústavní soud seznal porušení procesních práv, tak rozhodně není natolik intenzivní, aby bylo překážkou posouzení merita souzené věci, tedy zásahu do práva na samosprávu. Stejného názoru je i Ústavní soud, proto meritorní přezkum učinil.
109. Z hlediska intenzity zásahu do procesních práv stěžovatele Ústavní soud zohlednil, že věcná polemika před Nejvyšším správním soudem proběhla, klíčové argumenty, na kterých stálo napadené rozhodnutí, v podáních doručených soudu zazněly a Nejvyšší správní soud se s nimi vypořádal. Nejvyšší správní soud vyšel z obsahu kasační stížnosti a jejího doplnění, ze dvou vyjádření vedlejší účastnice ke kasační stížnosti a jejímu doplnění, jakož i z repliky stěžovatele na první vyjádření vedlejší účastnice. Ačkoli druhé vyjádření vedlejší účastnice k doplnění kasační stížnosti již soud k replice stěžovateli nezasílal, je z obsahu spisu zřejmé, že již v prvním vyjádření, které primárně reaguje na návrh na odklad vykonatelnosti, uvádí vedlejší účastnice argumenty ve vztahu k věci samé. Věcná polemika o podstatě problému před soudem proběhla, a klíčové argumenty na obou stranách zazněly. Jakkoli má Ústavní soud za to, že by bylo vhodnější pro důsledné naplnění principu kontradiktornosti řízení doručit stěžovateli též druhé vyjádření vedlejší účastnice, nedosahuje tato vada takové intenzity, která by byla způsobilá porušit právo stěžovatele na spravedlivý proces, potažmo právo na samosprávu, kterého se v řízeních před soudy dovolával.
110. Konečně Ústavní soud zohlednil specifika řízení o komunální ústavní stížnosti, zejména pak skutečnost, že při přezkumu není limitován pouze hledisky ústavnosti jako při běžné ústavní stížnosti, nýbrž též hledisky zákonnosti. V řízení o komunální ústavní stížnosti tak Ústavní soud plně přezkoumává spornou otázku, pouze opačnou optikou než správní soudy, tedy pohledem zásahu do práva na samosprávu.
111. Ústavní soud se na základě obdobné, resp. ještě podrobněji rozvedené argumentace, která zaznívala již před správními soudy, opětovně meritem věci zabýval. Stěžovatel tak měl v rámci stížnosti před Ústavním soudem možnost dostatečně reagovat na všechny argumenty, které učinily soudy součástí svého odůvodnění, resp. též na všechny argumenty vedlejší účastnice, které byly opětovně použity a rozvedeny v rámci podrobného vyjádření k ústavní stížnosti.
112. Ústavní soud tedy uzavírá, že ani z hlediska procesních práv stěžovatele důvod pro zrušení napadených rozhodnutí neshledal.
IX. Závěr
113. Ústavní soud při vědomí složitosti zkoumané problematiky, specifik přezkumu u komunální ústavní stížnosti, potřeby podrobného studia spisového materiálu, i důvodů, které stěžovatel formuloval v návrhu na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí (zejména tvrzená rizika nevratných změn v území do doby rozhodnutí o ústavní stížnosti), odložil usnesením sp. zn. I. ÚS 655/17 ze dne 19. 4. 2017 vykonatelnost napadených rozhodnutí.
114. Po meritorním přezkumu napadených rozhodnutí však Ústavní soud se shora vyložených důvodů dospěl k závěru, že k porušení ústavně zaručeného práva na samosprávu napadenými rozhodnutími soudů nedošlo.
115. Ústavní soud tedy ústavní stížnost podle ustanovení § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US