// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 18.08.2017
ÚS: Stanovování výše úhrady zdravotnických prostředků
Nejsou-li ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění upravující postup zdravotních pojišťoven při zjišťování výše úhrad zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění dostatečně určitá a bez podzákonné konkretizace ani použitelná, jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/14, o obsahu práva občanů na zdravotní péči podle čl. 31 věty druhé Listiny základních práv a svobod fakticky rozhoduje v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2 zdravotní pojišťovna.
Nelze přisvědčit závěru Nejvyššího správního soudu, pokud odmítl přiznat stěžovatelce ochranu před nezákonným zásahem zdravotní pojišťovny jednající jako správní orgán s odůvodněním, že výrobci a distributoři zdravotnických prostředků nejsou postupem zdravotní pojišťovny přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech. Tento závěr původní judikatury Nejvyššího správního soudu byl totiž následně zvrácen usnesením jeho rozšířeného senátu a opakovaně shledán neústavním i ze strany Ústavního soudu.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 315/14, ze dne 27. 6. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Argumentace stěžovatelky
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 24. 1. 2014, doplněnou podáním ze dne 1. 7. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 1, článku 26 odst. 1 a v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Svou ústavní stížnost spojila stěžovatelka s návrhem na zrušení § 15 odst. 11 věta druhá zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném k 1. 1. 2013 (dále jen "zákon č. 48/1997 Sb."), a přílohy č. 3 oddílu C zákona č. 48/1997 Sb. v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedené pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B".
2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že na činnost zdravotní pojišťovny při stanovení úhrady zdravotnického prostředku je třeba hledět jako na rozhodování správního orgánu a že při této činnosti je zdravotní pojišťovna vázána základními procesními pravidly, která pro činnost správních orgánů vymezuje správní řád. Zdravotní pojišťovna naopak nemá zákonem č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, stanovena žádná konkrétní pravidla pro identifikaci konkrétní výše úhrady nejméně ekonomicky náročného provedení zdravotnického prostředku. Z právního předpisu tak nejenže není vůbec zjistitelná konkrétní výše úhrady konkrétního produktu či skupiny produktů, ale nejsou zjistitelná ani kritéria, či postup pro stanovení výše úhrady. Konkrétní úhrada zdravotnického prostředku je tak vygenerována zdravotní pojišťovnou, je zaznamenána v úhradovém katalogu Svazu zdravotních pojišťoven České republiky nebo v paralelním dokumentu Veřejné zdravotní pojišťovny a ve vztahu k poskytovatelům zdravotních služeb také aplikována. Z uvedeného vyplývá, že proces stanovení konkrétní výše úhrady zdravotnického prostředku v sobě nutně zahrnuje akt rozhodnutí zdravotní pojišťovny, přičemž výsledkem tohoto procesu je (v rámci velmi vágních mantinelů stanovených pro jednotlivé položky v Příloze č. 3, oddílu C zákona č. 48/1997 Sb.) autoritativní stanovení výše úhrady konkrétního zdravotnického prostředku ze zdravotního pojištění. Tomu odpovídá i současná praxe, kdy zdravotní pojišťovny při správě úhradového katalogu jednají s dodavateli tak, jako by se jednalo o výkon veřejné správy; současně vytvořily určitou proceduru zápisu zdravotnického prostředku do úhradového katalogu, a dále v úhradovém katalogu již zapsané zdravotnické prostředky revidují a jejich úhradu zapsanou v daném katalogu snižují, případně dané produkty z úhradového katalogu zcela vyřazují. Nejvyšší správní soud tak nemá dle stěžovatelky pravdu, jestliže dovozuje, že zákon pravomoc rozhodovat o výši úhrady zdravotnických prostředků zdravotním pojišťovnám nedává, když zdravotní pojišťovna v procesu hrazení zdravotnických prostředků jako správní orgán nevystupuje a pravomoc takto vystupovat ani nemá.
3. V další části ústavní stížnosti stěžovatelka dovozuje, že v případě, že by úkon snížení úhrady dotčených zdravotnických prostředků z ledna 2013 nebylo možno považovat za rozhodnutí správního orgánu, pak se musí jednat o jiný úkon správního orgánu, proti kterému jí musí být umožněna soudní ochrana. V této souvislosti poukazuje stěžovatelka na nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), ve kterém Ústavní soud konstatoval, že výrobci a distributoři léčivých přípravků jsou rozhodováním o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění a o stanovení výše úhrady léčivých přípravků dotčeni na svých právech, a proto je třeba důsledně dbát na dodržování principů fair procesu. Zcela obdobně je pak tento závěr dle stěžovatelky možno vztáhnout na dodavatele zdravotnických prostředků. Jejich dotčení případnou netransparentní či nesprávně stanovenou úhradou zdravotnického prostředku je naprosto stejného charakteru jako dotčení dodavatele léčivého přípravku. Nejvyšší správní soud tak pochybil, jestliže dovodil, že stěžovatelka nemá žádné právo, které by snížením úhrady dotčených zdravotnických prostředků mohlo být dotčeno, a z toho důvodu nepřiznal stěžovatelce možnost soudní ochrany proti nezákonnému zásahu vedlejších účastníků.
4. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon neobsahuje jasná pravidla, na základě kterých by měla být úhrada zdravotnického prostředku zdravotní pojišťovnou stanovena, a tato činnost je v zásadě ponechána na libovůli zdravotní pojišťovny, porušuje ustanovení § 15 odst. 11 zákona č. 48/1997 Sb. dle názoru stěžovatelky základní princip transparentnosti a zákonnosti uplatňování státní moci zakotvený v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Proto se stěžovatelka domnívá, že § 15 odst. 11 věta druhá, a dále příloha č. 3, oddíl C zákona č. 48/1997 Sb., která stanoví seznam zdravotnických prostředků hrazených z veřejného zdravotního pojištění při poskytování ambulantních zdravotních služeb, konkrétně jednotlivá omezení a limitace úhrady u zdravotnických prostředků specifikovaných pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26, včetně definicí symbolů úhradových limitů "A" a "B", jsou v rozporu s ústavními předpisy, a měly by být Ústavním soudem zrušeny.
II.
Vyjádření účastníků
5. Podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu umožnil Ústavní soud Městskému soudu v Praze, Nejvyššímu správnímu soudu a vedlejším účastníkům řízení, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
6. Městský soud v Praze ve svém vyjádření uvedl, že pokud jde o žalobu proti rozhodnutí, v tomto ohledu zdejší soud plně odkazuje na odůvodnění svého rozsudku, pokud se však jedná o řízení na ochranu před nezákonným zásahem, zde dává soud stěžovatelce do značné míry za pravdu. Při rozhodování v této věci soud vycházel z ustálené judikatury, citované v odůvodnění rozsudku, kterou v té době následovaly všechny senáty tehdejšího sociálně správního kolegia Nejvyššího správního soudu, a podle níž ani výrobci a distributoři léčivých přípravků nejsou přímo dotčeni ve svých právech rozhodováním o stanovení výše úhrady těchto léčivých přípravků z veřejného zdravotního pojištění. Tento právní názor byl však v mezidobí překonán usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013-63. Městský soud v Praze se zcela ztotožňuje se závěry uvedenými v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a má za to, že závěr o nenaplnění první podmínky algoritmu vymezeného v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65 nemůže v dané věci již nyní obstát. Městský soud v Praze, spokojivše se se závěrem o nenaplnění první podmínky algoritmu, v Nejvyšším správním soudem přezkoumávaném rozsudku již naplnění dalších podmínek v nyní projednávané věci nezkoumal, a nemůže nyní nijak předjímat, zda by žalobě bylo bývalo vyhověno. Městský soud v Praze se domnívá, že nepřezkoumání dalších podmínek uvedeného algoritmu představuje zásah do práva stěžovatelky na spravedlivý proces, proto považuje ústavní stížnost za důvodnou a navrhuje, aby jí bylo Ústavním soudem vyhověno.
7. Nejvyšší správní soud odkazuje ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 28. 1. 2015 na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, a svou judikaturu, podle níž dopis zdravotní pojišťovny, ve kterém se stanoví výše úhrady zdravotnických prostředků, není z formálního ani materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Nejvyšší správní soud rovněž setrvává na stanovisku, že stěžovatelka nemohla být v dané věci úspěšná ani se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., neboť ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005- 65, nebyla přímo zkrácena na svých právech. V podání ze dne 18. 2. 2015 Nejvyšší správní soud dodává, že nesouhlasí se závěrem Městského soudu v Praze, uvedeném v jeho vyjádření k ústavní stížnosti, že stěžovatelce byla odepřena soudní ochrana před potenciálním nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud sděluje, že v projednávané věci neučinil závěr o absenci přímého zkrácení práv stěžovatelky proto, že by byl v posuzované věci bezprostředně vázán svým rozsudkem ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237. Uvedený rozsudek totiž nedopadá na problematiku úhrad zdravotnických prostředků, ale úhrad léčivých prostředků, které podléhaly a i nadále podléhají odlišné právní úpravě, Nejvyšší správní soud pouze na základě logického argumentu "a maiori ad minus" konstatoval, že pokud není shledáno přímé dotčení na právech výrobců a distributorů léčivých prostředků, kde se rozhodování odehrává na základě žádosti a v režimu správního řízení, tím spíše nelze přímé dotčení shledat v případě výrobců a distributorů zdravotnických pomůcek, kde se výše úhrad zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění děje mimo režim správního řízení a navíc ve vztahu ke všem zdravotnickým prostředkům, a nikoliv ke konkrétnímu výrobku jako v případě léčivých prostředků. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že překonání jeho rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237, usnesením rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013-63, nemůže samo o sobě způsobit nepoužitelnost závěrů uvedených v ústavní stížností napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud naopak zdůrazňuje, že usnesení rozšířeného senátu nebylo založeno na důvodech, které by byly relevantní v nyní přezkoumávané věci. Nejvyšší správní soud setrvává na stanovisku, že jeho rozhodnutím nebyla zasažena práva stěžovatelky garantovaná Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod, a proto i nadále navrhuje, aby Ústavní soud podanou ústavní stížnost odmítl, případně ji zamítl.
8. Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra poukazuje na skutečnost, že výše úhrady zdravotnického prostředku je v zásadě pouze označení ceny zdravotnického prostředku pro zdravotní pojišťovnu (pro veřejné zdravotní pojištění). Pokud by měly být zdravotní pojišťovně svěřeny pravomoci v záležitostech stanovování cen a výše úhrady, musel by k tomu zákon založit působnost zdravotní pojišťovny ve věcech cenových, tedy působnost, vycházející ze zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů. I tehdy, je-li dokument pro smluvní poskytovatele uveřejněn jako "úhradový katalog" nebo "číselník", není co do svého obsahu výsledkem vrchnostenského konání zdravotní pojišťovny, nýbrž faktickým přehledem o prostředcích, jejichž použití u pojištěnců odpovídá obecně podle průzkumem ověřené (zjištěné) situace na trhu požadavkům zákona, aniž by tím byla vyloučena možnost poskytnutí jiných prostředků podle individuálních podmínek u pojištěnce. Podstatou, smyslem a účelem uvedených ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., je podle názoru Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra nikoliv svěřit zdravotním pojišťovnám konkrétní úlohu při určování výše úhrady zdravotnických prostředků, ale naopak učinit úhradu zdravotnických prostředků nezávislou na vůli zdravotních pojišťoven, a to zejména na vůli, kterou by bylo možné projevit vrchnostenským způsobem. Úhrada zdravotnických prostředků tak není, jako tomu bylo u léčivých přípravků podle právní úpravy, jejíž neústavnost byla konstatována nálezem sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), ponechána na podzákonném předpisu bez jasného vymezení pravidel pro zařazování prostředků, nýbrž je upravena přímo zákonem s tím, že výše úhrady se zákonem stanoveným způsobem řídí cenou prostředku, za kterou je obchodován konečnému spotřebiteli.
9. Oborová zdravotní pojišťovna uvedla, že stěžovatelka nevyčerpala všechny možnosti právní ochrany, když otázky, které se rozhodla řešit v režimu správního soudnictví, spadají do oblasti ochrany hospodářské soutěže a stěžovatelka se tak mohla bránit cestou občanskoprávního řízení. Domnívá-li se výrobce či distributor, že jeho konkurence má snadnější přístup k veřejným prostředkům, má se bránit tímto pořadem práva. Pokud stěžovatelka tvrdí, že vedlejší účastník hradí zdravotnické prostředky na základě vlastní úvahy, poukazuje Oborová zdravotní pojišťovna na pluralitu zdravotních pojišťoven v českém systému, která vylučuje individuální úvahy jednotlivých zdravotních pojišťoven v rozsahu, o jakém mluví stěžovatelka. Oborová zdravotní pojišťovna souhlasí se stěžovatelkou v tom, že český právní řád neobsahuje dostatečné limity pro zajištění ochrany hospodářské soutěže na trhu zdravotnických prostředků pro ambulantní péči, neboť nedefinuje jasná pravidla pro získání vyrovnávací platby. Totéž však dle Oborové zdravotní pojišťovny platí i o ostatních hrazených službách - zdravotních výkonech, léčivých přípravcích pro použití v lůžkové péči, zvlášť účtovaných léčivých přípravcích, zdravotnických prostředcích pro použití v lůžkové péči i zvlášť účtovaném materiálu. Definici výše úhrady přitom legislativa ve značné části těchto případů ponechává na netransparentní, neodůvodněnou a nepřezkoumatelnou normotvornou činnost Ministerstva zdravotnictví postupem dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Obstálo-li však v opakovaném posouzení Ústavním soudem uvedené zmocňovací ustanovení i příslušné části předmětných vyhlášek, není důvod pro odlišný postup v tomto případě.
10. Česká průmyslová zdravotní pojišťovna, Revírní bratrská pokladna, zdravotní pojišťovna, Vojenská zdravotní pojišťovna České republiky a Zaměstnanecká pojišťovna Škoda se k ústavní stížnosti nevyjádřily.
11. Ústavní soud zaslal výše uvedená vyjádření stěžovatelce, aby se k nim mohla vyjádřit. Stěžovatelka ve své replice setrvává na tom, že byť nejsou formálně pro přezkum předmětného procesu - sestavování číselníku - stanovena žádná pravidla a číselník není formálně jako rozhodnutí označen, materiálně se o rozhodnutí jedná. Podstatný je totiž obsah, souvislosti a dopady jednání zdravotních pojišťoven, které vedou k nastavení konkrétních pravidel úhrad. V této souvislosti poukazuje stěžovatelka na nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05, v jehož bodě 48 Ústavní soud konstatoval, že stanovení úhrady léčivých přípravků je individuálním správním rozhodnutím. Dle stěžovatelky je postavení dodavatele léčiv a dodavatele zdravotnických prostředků a jejich dotčení stanovením úhrady toho kterého produktu naprosto totožné; stejně tak jako u léčiv je proto třeba stanovení či změnu úhrady zdravotnického prostředku nutno považovat po věcné stránce za rozhodnutí, byť je v případě zdravotnických prostředků zastropováno maximální výší uvedenou v zákoně. Konkrétní výši však stanovuje až pojišťovna. Na věc lze proto plně aplikovat usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013-63, neboť principy, na kterých stojí toto rozhodnutí, platí rovněž pro zdravotnické prostředky a jejich dodavatele. Stěžovatelka proto vyjadřuje údiv nad tím, proč je vehementně zdůrazňován zásadní rozdíl v systému úhrad léků a léčivých přípravků na straně jedné a zdravotnických prostředků na straně druhé, když z hlediska pravidel úhrad, o která v tomto řízení iniciovaném stěžovatelkou jde, je podstatná shodná pozice léků a zdravotnických prostředků dle hmotného práva. Podle článku 31 Listiny se rozlišuje pouze právo na zdravotní péči a právo na zdravotní pomůcky, kteréžto kategorie jsou na ústavní úrovni rozlišeny kritériem bezplatnosti. Do kategorie zdravotních pomůcek spadají jak léky a léčivé prostředky, tak i zdravotnické prostředky, a to již bez nějakého jejich dalšího rozlišování. Hmotněprávní základ nároku je stejný, není tedy důvod odlišovat procesní režim vytváření úhradových katalogů těch kterých zdravotních pomůcek, když obě kategorie výrobců (a distributorů) mají obdobné, resp. shodné postavení ve vztahu vůči zdravotní pojišťovně, která proplácí jejich produkty, a hlavně pacientům, kteří tyto produkty spotřebovávají.
12. Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěry uvedenými ve vyjádření Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra a opětovně zdůrazňuje, že zákon žádnou výši úhrady nestanovuje a bez aktivní ingerence zdravotní pojišťovny - bez toho, aby reálně rozhodla o konkrétním režimu úhrady - spočívající ve stanovení kritérií pro nejméně ekonomicky náročné provedení, není nikdo schopen konkrétní výši úhrady zdravotnického prostředku určit. Pokud jde o vyjádření Oborové zdravotní pojišťovny, stěžovatelka souhlasí s tím, že rovněž problematika úhrad výkonů zdravotních služeb je z ústavního hlediska velmi pochybná, avšak tato otázka není předmětem daného řízení. Stěžovatelka si také není vědoma toho, že by předmětem přezkumu Ústavního soudu bylo již dříve ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., jak tvrdí Oborová zdravotní pojišťovna. Závěrem stěžovatelka uvádí, že opakovaně zdůrazňovaná možnost obrany proti zásahům zdravotní pojišťovny cestou ochrany hospodářské soutěže je jednak vyloučena pojmově - zdravotní pojišťovny nesoutěží ani mezi sebou (a to ani nepřímo), ani s výrobci a dodavateli zdravotnických prostředků. Ve své podstatě nejde v předmětné věci o postavení subjektu v hospodářské soutěži, ale o posouzení, zda pojišťovnou nastavená výše úhrady (tj. výběr nejméně ekonomicky náročné varianty) je zvolena transparentně a v souladu s kritérii a požadavky zákona.
III.
Rekapitulace obsahu spisu
13. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ad 6/2013, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelka se žalobou 28. 2. 2013 domáhala přezkumu úkonu České průmyslové zdravotní pojišťovny, Oborové zdravotní pojišťovny zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, Revírní bratrské pokladny, zdravotní pojišťovny, Vojenské zdravotní pojišťovny České republiky, Zaměstnanecké pojišťovny Škoda a Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky ve věci snížení úhrady zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění od 1. 1. 2013 podle § 65 s. ř. s., případně se domáhala ochrany před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., k němuž mělo dojít snížením úhrady zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění. Rozsudkem ze dne 28. 5. 2013, č. j. 10 Ad 6/2013-149, Městský soud v Praze žalobu zamítl. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítnul.
IV.
Postup Ústavního soudu při posuzování ústavní stížnosti
14. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu nebyl-li návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnut, nařídí Ústavní soud ústní jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Za splnění podmínek daných tímto zákonným ustanovením rozhodl o věci Ústavní soud s upuštěním od ústního jednání.
V.
Vlastní posouzení ústavní stížnosti
15. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další].
16. Po přezkoumání skutkového stavu, vyžádaného soudního spisu a posouzení právního stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že k stěžovatelkou tvrzenému porušení práv obsažených v Listině, opravňujícímu k zásahu Ústavního soudu, postupem Nejvyššího správního soudu došlo.
17. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku zdůraznil, že podle současné právní úpravy nedochází ke stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků v režimu správního řízení, a zdravotní pojišťovny tedy nemají pravomoc vydávat o této otázce správní rozhodnutí. V případě stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků je zákonná úprava nastavena tak, že v souladu s § 15 odst. 11 zákona č. 48/1997 Sb. uhradí zdravotní pojišťovna každý zdravotnický prostředek, pokud to výslovně nevylučuje oddíl B přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění, a to i pokud by nebyl zapsán v číselníku Svazu zdravotních pojišťoven České republiky. Jde přitom o plnění ze smluvního vztahu mezi pojišťovnou a zdravotnickým zařízením, příp. pojištěncem. Jelikož však ohledně stanovení výše úhrad za zdravotnické prostředky právní předpisy neupravují možnost podání opravného prostředku a rozhodnutí nepodléhá žádným procesním pravidlům, nelze žalobou napadený úkon vedlejších účastníků z formálního ani materiálního hlediska považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud jde o část rozsudku, v níž Městský soud v Praze rozhodl o zamítnutí žaloby, v níž se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem, donucením nebo opatřením správního orgánu, Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že algoritmus ochrany před nezákonným zásahem vymezil ve svém rozsudku ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65, publikovaným pod č. 603/2005 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li kumulativně splněny následující podmínky. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž "zásah" v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování "zásahu" (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. V souzené věci dle Nejvyššího správního soudu Městský soud v Praze s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237 dospěl ke správnému závěru, že není splněna hned první podmínka spočívající v nutnosti přímého zkrácení stěžovatelky na jejích právech. Pokud totiž nebylo shledáno přímé dotčení na právech u výrobců a distributorů léčivých prostředků, kde se rozhodování odehrává na základě žádosti a v režimu správního řízení, tím spíše nelze přímé dotčení shledat v případě výrobců a distributorů zdravotnických pomůcek, kde se výše úhrad zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění děje mimo režim správního řízení a navíc ve vztahu ke všem zdravotnickým prostředkům, a nikoliv ke konkrétnímu výrobku, jako v případě léčivých prostředků.
18. Ústavní soud připomíná, že pojem "rozhodnutí" v čl. 36 odst. 2 Listiny je autonomní pojem ústavního práva, který svým obsahem nemusí odpovídat a ani neodpovídá pojmu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. [srov. odst. 20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267)]. Stejně tak je rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. autonomním pojmem soudního řádu správního, který nutně neodpovídá pojetí rozhodnutí podle § 67 správního řádu z roku 2004 (typicky v případech tzv. propůjčení formy správního rozhodnutí aktu, který materiálně jeho povahu nemá). Stěžovatelka se dovolávala toho, že sdělení vedlejších účastníků bylo rozhodnutím v materiálním smyslu.
19. K postupu zdravotních pojišťoven při "zjišťování" výše úhrad zdravotnických prostředků z veřejného zdravotního pojištění se vyjádřil v nedávné době Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 v tom smyslu, že zákon o veřejném zdravotním pojištění upravuje tento postup jen vágně, za použití neurčitých právních pojmů "provedení nejméně ekonomicky náročné, v závislosti na míře a závažnosti zdravotního postižení" a "průzkum trhu". Ke konkretizaci tohoto postupu zákon nestanoví ani zmocnění k vydání prováděcího podzákonného předpisu, přičemž možnost jeho bližší úpravy nevyužila ani vláda vydáním svého nařízení. Má-li tudíž zdravotní pojišťovna splnit svou zákonnou povinnost a hradit zdravotnické prostředky poskytované jejím pojištěncům, nezbývá jí, než si nezbytná pravidla v rámci svého postupu sama určit. Již na tomto místě lze učinit závěr, že napadená ustanovení nejsou dostatečně určitá a bez další konkretizace ani použitelná. Pojištěnec na základě těchto ustanovení nemůže zjistit, jaké zdravotnické prostředky poskytované při ambulantní zdravotní péči mohou být hrazeny z veřejného zdravotního pojištění, jakým způsobem byly posouzeny jejich vlastnosti (provedena jejich kategorizace), zjištěna jejich cena, respektive náklady, a provedeno srovnání jejich "ekonomické náročnosti". Není stanovena ani forma, jakou se má dozvědět o zdravotní pojišťovnou "zjištěné" výši úhrady. O obsahu tohoto práva tak fakticky rozhoduje zdravotní pojišťovna, která tím současně - v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny - konkretizuje meze základního práva občanů na zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny. Rozhodující je vždy až konkrétní postup zdravotní pojišťovny, z něhož teprve lze vyvozovat kritéria, na jejichž základě byl "zjištěn" obsah práva pojištěnce na poskytnutí zdravotnických prostředků hrazených z veřejného zdravotního pojištění.
20. Pokud tedy Nejvyšší správní soud založil své rozhodnutí na úvaze, že sdělení vedlejších účastníků není a nemá být vydáváno v právními předpisy formalizovaném řízení, a není zákonem ani jinak formálně koncipováno jako rozhodnutí (nemůže tedy být rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.), odpovídá tento jeho závěr hodnocení Ústavního soudu vyjádřenému ve shora citovaném nálezu. Ostatně stejným způsobem posoudil charakter sdělení zdravotních pojišťoven ve věci stěžovatelky Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. III. ÚS 314/14 ze dne 5. 6. 2014, či v usnesení sp. zn. II. ÚS 126/14 ze dne 8. 6. 2017, od jejichž závěrů neshledal Ústavní soud důvodu se v projednávané věci odchýlit.
21. Naopak Ústavní soud nemůže přisvědčit závěrům Nejvyššího správního soudu, že Městský soud v Praze postupoval správně, pokud žalobu odmítl v části, v níž se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Nejvyšší správní soud tento svůj závěr odůvodnil pouhým srovnáním výrobců a distributorů zdravotních prostředků s postavením výrobců léčivých přípravků, kteří podle jeho judikatury nejsou přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech (rozsudek č. j. 3 Ads 48/2010-237 ze dne 28. 4. 2011). Nejsou-li dotčeni výrobci léčivých přípravků v řízení o konkrétním výrobku, tím spíše nemohou být dle Nejvyššího správního soudu dotčeni výrobci a distributoři zdravotních prostředků ve vztahu k celé skupině prostředků.
22. Závěr o absenci přímého dotčení práv výrobců léčivých přípravků byl ovšem zvrácen usnesením rozšířeného senátu č. j. 4 Ads 35/2013-63 ze dne 9. 12. 2014, a byl opakovaně shledán neústavním i ze strany Ústavního soudu [nálezy sp. zn. I. ÚS 1251/14 ze dne 23. 2. 2015 (N 42/76 SbNU 573), II. ÚS 459/14 ze dne 14. 4. 2015 (N 79/77 SbNU 159) či I. ÚS 1265/14 ze dne 24. 8. 2015 (N 153/78 SbNU 323)]. Napadené rozhodnutí tedy k závěru, že postup vedlejších účastníků nemůže být nezákonným zásahem, uvádí pouze důvody, které byly jak rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, tak Ústavním soudem shledány neústavními. Skutečnost, že k vydání těchto rozhodnutí došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, na věci nic nemění - v přezkumném řízení soudním se jejich závěry zásadně uplatnit musí [tzv. zásada incidentní retrospektivity judikatorního odklonu, srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 (N 216/71 SbNU 531) či II. ÚS 1955/15 ze dne 8. 12. 2015].
23. Pokud Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti vyslovil přesvědčení, že usnesení rozšířeného senátu nebylo založeno na důvodech, které by byly relevantní v nyní přezkoumávané věci, a že v napadeném rozsudku neučinil závěr o absenci přímého zkrácení práv stěžovatelky proto, že byl v posuzované věci bezprostředně vázán svým rozsudkem ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237, toto jeho tvrzení s ohledem na obsah napadeného rozsudku nemůže obstát. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku výslovně konstatuje, že v souzené věci dospěl městský soud ke správnému závěru, že není splněna podmínka spočívající v nutnosti přímého zkrácení stěžovatelky na jejích právech, neboť již v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237, Nejvyšší správní soud dovodil, že ani výrobci a distributoři léčivých prostředků nejsou přímo dotčeni na svých právech rozhodnutím o stanovení výše úhrad u léčivých prostředků. Nepochybně je tedy základním a v podstatě jediným argumentem Nejvyššího správního soudu pro zamítnutí kasační stížnosti odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010-237, z něhož bylo vyvozeno, že pokud výrobci a distributoři léčivých prostředků nejsou přímo dotčeni na svých právech rozhodnutím o stanovení výše úhrad u léčivých prostředků, kde se rozhodování odehrává na základě žádosti a v režimu správního řízení, tím spíše nelze přímé dotčení shledat v případě výrobců a distributorů zdravotnických pomůcek. Jak již bylo shora řečeno, tento názor byl usnesením rozšířeného senátu č. j. 4 Ads 35/2013-63 ze dne 9. 12. 2014 i judikaturou Ústavního soudu překonán. Tvrdí-li Nejvyšší správní soud, že byl při svém rozhodnutí o zamítnutí kasační stížnosti veden i jinými důvody, když rozšířeným senátem překonaný rozsudek na danou věc nedopadá, žádné takové důvody z odůvodnění jeho rozhodnutí seznatelné nejsou. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu proto nemůže z hlediska ústavnosti obstát.
VI.
Závěr
24. Z uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013-73, bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší správní soud v rozsahu namítaného nezákonného zásahu zamítl kasační stížnost z důvodů, které Ústavní soud opakovaně shledal neústavními.
25. Pokud jde o akcesorický návrh na zrušení části právního předpisu, Ústavní soud dospěl k závěru, že ve věci není dána přímá souvislost mezi rozhodnutím napadeným ústavní stížností a návrhem na zrušení části právního předpisu, neboť uplatněním napadených ustanovení nenastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Napadená ustanovení totiž žádným způsobem neupravují, tudíž ani neomezují případný soudní přezkum postupu zdravotních pojišťoven (srov. odst. 146 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017).
26. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení § 15 odst. 11 věta druhá zákona č. 48/1997 Sb., a přílohy č. 3 oddílu C zákona č. 48/1997 Sb. v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedené pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B", kterými se limituje výše úhrady jednotlivých typů zdravotnických prostředků, a v části definující písmena "A" a "B", soud odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US