// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 13.01.2017
ÚS: Nedodržení postupu ke zjištění pravomoci orgánu veřejné moci
I. Mezi základní atributy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky patří princip právní jistoty, s nímž je neslučitelné, aby o téže věci bylo rozhodnuto dvakrát, neboť orgán veřejné moci může autoritativně rozhodnout „v tomtéž případě“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, popř. čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky jen jednou. Jinak je porušen jeden ze základních procesních principů (překážka věci rozhodnuté) zaručený právem na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Nebyl-li dodržen zákonem stanovený procesní postup týkající se zjištění pravomoci orgánů veřejné moci podle zákona č. 131/2002 Sb., o řešení některých kompetenčních sporů, a nebylo-li zákonem předepsaným způsobem postaveno najisto, zda pravomoc soudu v dané věci je dána, a přesto bylo meritorně rozhodováno, dochází k porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v souvislosti s tím i k naplnění zmatečnostního důvodu podle § 229 odst. 1 písm. a) občanského soudního řádu; toto ustanovení občanského soudního řádu třeba ústavně konformně vykládat tak, že zahrnuje i případy, kdy sice není vyloučeno, že pravomoc soudu mohla být dána, ale nebylo to zákonem předepsaným procesním postupem postaveno najisto.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 3567/14, ze dne 13. 12. 2016
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhala, aby Ústavní soud zrušil shora označené usnesení Nejvyššího soudu, eventuálně také usnesení Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") a Obvodního soudu pro Prahu 10 (dále jen "obvodní soud"), s tvrzením, že v soudním řízení došlo k zásahu do jejího ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a v důsledku toho také vlastnického práva chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny a práva zaručeného jí výslovně čl. 101 odst. 3 Ústavy, přičemž k danému zásahu došlo v rozporu s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny.
2. Napadeným usnesením obvodního soudu č. j. 11 C 125/2004-497 byla zamítnuta žaloba pro zmatečnost ze dne 16. 9. 2011, směřující proti vedlejším účastníkům a) až e) jako žalovaným oprávněným osobám a vedlejším účastníkům f) až g), kterou se stěžovatelka jako povinná osoba domáhala zrušení rozsudku městského soudu ze dne 15. 10. 2007 č. j. 24 Co 398/2006-196 a rozsudku obvodního soudu ze dne 12. 1. 2006 č. j. 11 C 125/2004-105 (výrok I), a dále jím bylo rozhodnuto o náhradě nákladů mezi účastníky řízení (výroky II až VI). Uvedenými rozsudky ve spojení s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2011 č. j. 28 Cdo 477/2011-391 bylo mj. rozhodnuto, že vedlejší účastnice a) a b), a příp. Růžena Janatková, jsou podílovými spoluvlastnicemi konkrétních pozemků v katastrálním území Hostivař, které byly součásti pozemku PK A1, A2 a A3, čímž bylo nahrazeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Praha ze dne 3. 3. 2004 č. j. PÚ 8715/93, kterým bylo rozhodnuto, že vedlejší účastníci a) až e), příp. jejich právní předchůdce, vlastníky těchto pozemků nejsou. Obvodní soud neshledal, že by byl naplněn uplatněný zmatečnostní důvod ve smyslu § 229 odst. 2 písm. b) občanského soudního řádu (dále též jen "o. s. ř."), s tím, že rozsudek obvodního soudu ze dne 13. 7. 1993 sp. zn. 16 C 82/92 ve spojení s rozsudkem městského soudu ze dne 10. 7. 1995 č. j. 19 Co 561/93-59, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o nároku účastníků řízení podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích (dále jen "zákon o mimosoudních rehabilitacích"), netvoří překážku rei iudicatae, protože nešlo o totožnou věc, a stejně tak že není naplněn důvod ve smyslu § 229 odst. 1 písm. d) o. s. ř., neboť i když žalobu podala jen jedna oprávněná osoba [vedlejší účastnice a)], bylo nezbytné uspořádat vztahy mezi osobami oprávněnými a povinným v rozsahu předmětu řízení, jak byl žalobou podle části páté občanského soudní řádu vymezen.
3. Napadeným usnesením obvodního soudu č. j. 11 C 125/2004-504 byla zamítnuta žaloba pro zmatečnost ze dne 19. 1. 2011, směřující proti vedlejším účastníkům a) až e) jako žalovaným oprávněným osobám a proti vedlejším účastníkům g) a h), kterou se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku městského soudu ze dne 25. 1. 2010 č. j. 24 Co 338/2008-319 a rozsudku obvodního soudu ze dne 20. 8. 2008 č. j. 11 C 125/2004-249 (výrok I), a dále jím bylo rozhodnuto o náhradě nákladů mezi účastníky řízení (výroky II až V). Uvedenými rozsudky ve spojení s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2010 č. j. 28 Cdo 2353/2010-374 bylo rozhodnuto, že vedlejší účastnice a) a b) jsou podílovými spoluvlastnicemi konkrétních pozemků v katastrálním území Hostivař, které byly součástí pozemku PK A1, čímž bylo nahrazeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkového úřadu Praha ze dne 3. 3. 2004 č. j. PÚ 8715/93, kterým bylo rozhodnuto, že vedlejší účastníci a) až e), příp. jejich právní předchůdce, vlastníky těchto pozemků nejsou. Také v tomto případě obvodní soud dospěl k závěru, že žaloba pro zmatečnost opírající se o stejné důvody, není důvodná.
4. Napadeným usnesením městského soudu byla k odvolání stěžovatelky obě usnesení obvodního soudu jako věcně správná potvrzena (výrok I) a dále bylo rozhodnuto o nákladech odvolacího řízení (výroky II a III).
5. Dovolání stěžovatelky Nejvyšší soud zamítl, když se ztotožnil s názorem odvolacího soudu, že nebyl naplněn důvod zmatečnosti uvedený v § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř., a ani podle § 229 odst. 1 písm. d) o. s. ř. Jde-li o prvně uvedené ustanovení, dovolací soud vyšel z toho, že pravomocné rozhodnutí soudu, kterým bylo v řízení podle části třetí občanského soudního řádu rozhodnuto o žalobě oprávněné osoby na vydání téže nemovitosti podané proti povinné osobě podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, nebrání projednání žaloby o vlastnictví oprávněné osoby k nemovitosti, o které rozhodl pozemkový úřad podle ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen "zákon o půdě"), protože jde o rozhodnutí o jiném nároku, které tak překážku věci pravomocně rozhodnuté založit nemůže. Jde-li o druhý zmatečnostní důvod, dovolací soud vyšel z toho, že na základě žaloby, kterou se žalobkyně domáhala nového projednání a rozhodnutí ve věci svého vlastnictví k nemovitostem poté, co o ní pravomocně rozhodl pozemkový úřad, soudy správně věc projednaly a rozhodly i vůči dalším oprávněným osobám - JUDr. Lence Vislocké a Růženě Janatkové (resp. její právní nástupkyni), které uplatnily své nároky k nemovitostem podle § 9 odst. 1 zákona o půdě, ač samy žalobu nepodaly, a to vzhledem k hmotněprávní povaze věci, kdy podle citovaného ustanovení musí být vypořádání nároků oprávněných osob ke stejným nemovitostem stejné.
II.
Návrh na přiznání postavení vedlejších účastníků a postup podle § 174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudu a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
6. V průběhu řízení požádali v záhlaví uvedení Marek Mlčoch a Libor Jaruška podle § 76 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), o přiznání postavení vedlejších účastníků řízení. Návrh odůvodnili tím, že pokud by ústavní stížnost byla shledána důvodnou a v jejím důsledku by byla napadená soudní rozhodnutí zrušena, odstranily by se tím pochybnosti ohledně jejich spoluvlastnictví restitucí dotčeného pozemku p. č. X. Pokud by pak nebyla shledána důvodnou, podpořilo by to jejich argumentaci v řízení vedeném obvodním soudem pod sp. zn. 17 C 528/15, ve kterém se domáhají vypořádání vztahů se stěžovatelkou, a to z neplatných smluv o převodu tohoto pozemku, a protože toto řízení bylo s ohledem na nyní souzenou ústavní stížnost přerušeno, bylo by pokračováno v tomto řízení, přičemž také mimosoudní smírné řešení stěžovatelka podmiňuje rozhodnutím o této ústavní stížnosti. Ústavní soud však dospěl k závěru, že i když řízení o ústavní stížnosti má pro navrhovatele určitý význam, rozhodnutí o ní nemůže mít bezprostřední dopad na jejich právní sféru již proto, že předmětem ústavní stížnosti není vypořádání vlastnických vztahů, nýbrž zásah do práva na soudní ochranu v podobě rozhodnutí o žalobě pro zmatečnost. Proto jim nebylo toto postavení přiznáno.
7. V takovém případě nepřicházelo v úvahu zabývat se jejich návrhem, kterým se dále v této souvislosti domáhali postupu podle § 174a zákona o soudech a soudcích (ve spojení s § 63 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud tento návrh podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítl. Pouze pro úplnost se uvádí, že zákon o soudech a soudcích upravuje činnost obecných soudů v rámci jejich soustavy, přičemž Ústavní soud není její součástí a jeho fungování je upraveno zvláštním zákonem; ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu - nehledě na to, že výslovně odkazuje pouze na občanský soudní řád - nelze vykládat extenzivním způsobem, a to v tom smyslu, že by umožňoval rozšiřovat kompetence Ústavního soudu, a tudíž je ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích v podmínkách koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví neaplikovatelné.
III.
Argumentace stěžovatelky
-----------------------------------
VI.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
21. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a proto jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, které přísluší právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů; k takovému dozoru či kontrole je Ústavní soud oprávněn pouze za situace, kdy obecné soudy svými rozhodnutími zasahují do ústavně zaručených základních práv či svobod jednotlivce. Z tohoto důvodu Ústavní soud napadená soudní rozhodnutí přezkoumal (toliko) z pohledu porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, jak je stěžovatelkou namítáno v ústavní stížnosti, načež dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
VI. a)
Rozhodnutí obecných soudů o žalobě pro zmatečnost podle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř.
22. Jak shora uvedeno, v první části ústavní stížnosti stěžovatelka namítla, že obecné soudy v řízení o žalobě pro zmatečnost vadně posoudily otázku existence důvodu podle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř. Argumentovala tím, že rozhodl-li soud pravomocně o (ne)vydání pozemku podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, nemůže být stejná věc (vymezená stejným pozemkem i účastníky řízení) z důvodu překážky rei iudicatae projednána a rozhodnuta pozemkovým úřadem podle zákona o půdě, potažmo soudem podle části páté občanského soudního řádu. V této souvislosti upozornila na možný pozitivní kompetenční konflikt mezi soudem a správním orgánem s tím, že pozemkový úřad, pokud si osoboval pravomoc ve věci rozhodnout, měl povinnost podat návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle zákona č. 131/2002 Sb.
23. Pro upřesnění nutno předně poznamenat, že v souzené věci jde primárně o problematiku střetu pravomoci obecného soudu a správního orgánu, a to v podobě kladného (pozitivního) kompetenčního konfliktu, ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž bylo rozhodnuto jinou stranou kompetenčního konfliktu [ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb.], jehož možným konkrétním důsledkem je, že v téže věci bude různými orgány veřejné moci rozhodováno dvakrát, nebude-li využito právem předvídaného mechanismu jeho řešení. Nicméně obě otázky mají společného jmenovatele, kdy předpokladem vzniku takového kompetenčního konfliktu, stejně jako existence překážky rei iudicatae, je tzv. totožnost věci, byť posuzování této otázky se neřídí zcela shodnými kritérii (viz sub 32), a tudíž argumentaci v ústavní stížnosti obsaženou nelze označit za nepřiléhavou. V obecně respektované odborné literatuře se vychází z toho, že "[i]dentita věci je dána dvěma momenty: totožností skutkové podstaty a totožností právní normy: tatáž skutková podstata se subsumuje pod týž právní předpis", a dále se poukazuje na totožnost návrhového žádání stran (Hoetzel, J.: Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vydání, Melantrich a. s., Praha, 1937, str. 108-109).
24. Klíčem k řešení otázky "totožnosti věci" je vymezení vztahu zákona o mimosoudních rehabilitacích a zákona o půdě. Teprve poté možno dospět k závěru o tom, který orgán veřejné moci je kompetentní k rozhodnutí ve věci předmětných pozemků. K otázce věcné působnosti těchto zákonů (v jejich vzájemném vztahu) se již vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2000 sp. zn. IV. ÚS 302/99 (N 24/17 SbNU 177). Na základě právních úvah tam uvedených nelze dospět k závěru, že by stejný pozemek mohl spadat do působnosti obou zákonů současně; podstatná je také tato otázka z hlediska pravomoci soudu na straně jedné a pozemkového úřadu na straně druhé, kteréžto se Ústavní soud dotkl v nálezu ze dne 25. 9. 1997 sp. zn. IV. ÚS 28/97 (N 115/9 SbNU 77) či Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 8. 1997 sp. zn. 2 Cdon 1867/96. Dlužno podotknout, že "kompetenční" situace v projednávané věci je poněkud specifická v tom, že pravomoc toho kterého orgánu veřejné moci se odvíjí od toho, zda uplatněný nárok spadá pod zákon o mimosoudních rehabilitacích, anebo zákon o půdě (půjde o zvláštní případ tzv. kauzální pravomoci), tedy od věcné působnosti těchto zákonů (v souvislosti se souzenou věcí srov. zejména § 1 odst. 1, § 30 zákona o půdě). Proto předpokladem pro zodpovězení otázky pravomoci je třeba nejprve věc posoudit na základě hmotněprávních norem upravujících otázku právní povahy restituovaného majetku.
25. Nejdříve je třeba v této souvislosti připomenout, že k základním prvkům vymezení kompetence (kdo je oprávněn rozhodovat, jakým postupem a s jakým právním účinkem) přistupuje další zvláštnost, tj. způsob (forma) rozhodování pozemkového úřadu v porovnání se soudem (odlišnosti postavení, procedury, účinku). Proto dospěl-li pozemkový úřad k závěru, že uplatněný nárok nespadá pod zákon o půdě, v praxi rozhodoval zpravidla v tom smyslu, že oprávněné osoby nejsou vlastníky věci podle § 9 odst. 4 citovaného zákona. S tímto postupem však vyslovil Ústavní soud nesouhlas v nálezu ze dne 28. 3. 2000 sp. zn. I. ÚS 513/98 (N 46/17 SbNU 321), kde konstatoval, že "má-li správní orgán za to, že jeho příslušnost není dána - nemůže vydat rozhodnutí ve věci samé, tj. rozhodnout o tom, že oprávněná osoba není vlastníkem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě), protože [...] jednalo by se o paakt, resp. nulitní právní akt", což je obvyklým důsledkem kompetenční normy. Ústavní soud tak učinil za situace, kdy pozemkový úřad rozhodl, že navrhovatelé nejsou vlastníky konkrétního pozemku, neboť jej nelze s ohledem na § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě vydat, načež obecný soud, rozhodující podle části páté občanského soudního řádu sice toto správní rozhodnutí potvrdil, dospěl však k závěru, že majetkový nárok navrhovatelů nespadá pod ustanovení zákona o půdě, a není tak dána působnost pozemkového úřadu o něm rozhodovat, ovšem i v takovém případě musí o tomto nároku rozhodnout ve smyslu § 9 odst. 4 zákona o půdě, tedy tak, že oprávněné osoby nejsou vlastníky nárokovaného majetku.
26. K tomuto názoru se později Ústavní soud přihlásil v nálezu ze dne 12. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 1759/09 (N 9/64 SbNU 93). Je však třeba upozornit na důležitou okolnost, neboť ještě předtím se s názorem obsaženým v nálezu sp. zn. I. ÚS 513/98 neztotožnil II. senát Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. II. ÚS 539/02, a proto postupem podle § 23 zákona o Ústavním soudu předložil plénu návrh na přijetí stanoviska v tomto znění: "Správní orgán byl oprávněn vydat rozhodnutí [...] o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky podle § 9 odst. 4 zákona [o půdě]. Dikce citovaného ustanovení kogentně ukládá pozemkovému úřadu rozhodnout o vlastnictví oprávněné osoby, tj. vydat v tomto smyslu negativní či pozitivní rozhodnutí o vlastnickém právu. Tímto výrokem správního orgánu je implicite pouze konstatováno, že navrhovatel není oprávněnou osobou ve smyslu [zákona o půdě], aniž by jím bylo vyloučeno odlišné rozhodnutí (věcně) příslušných orgánů ve vztahu k témuž nemovitému majetku dle jiných restitučních zákonů. Tvrzení stěžovatelů, že správní orgán byl po zjištění, že se nejedná o zemědělský majetek, povinen iniciovat negativní kompetenční konflikt ve smyslu ustanovení § 8a o. s. ř., nemá oporu v zákoně o půdě." Plénum Ústavního soudu však toto stanovisko (evidované pod sp. zn. Pl. ÚS-st. ÚS 19/04) po projednání dne 17. 5. 2005 nepřijalo.
27. Následně II. senát Ústavního soudu v uvedené věci rozhodl nálezem ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 539/02 (N 131/37 SbNU 653), v němž se ztotožnil s názorem obecného soudu, rozhodujícího podle části páté občanského soudního řádu, že pozemkový úřad (i) v případě, že na restituční nárok nedopadá zákon o půdě, musí rozhodnout způsobem, který mu zákon umožňuje, tj. ve smyslu § 9 odst. 4 zákona o půdě, přičemž vyslovení věcné nepříslušnosti a postoupení věci příslušnému orgánu, který by byl oprávněn rozhodnout o restituci, možné není, neboť takový postup nemá oporu v právních předpisech [a to ani v ustanovení § 20 tehdy platného zákona č. 67/1967 Sb., o správní řízení (správní řád)], byl-li konkrétní pozemkový úřad věcně a místně příslušným orgánem k rozhodnutí o uplatněném nároku. Odchýlení se od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. I. ÚS 513/98 zdůvodnil II. senát odlišnými okolnostmi případu, jež spočívaly v tom, že v předchozí věci došlo k denegatio iustitiae, kdy oprávněná osoba uplatnila nárok podle obou zákonů, nebyla však úspěšná ani podle jednoho z důvodu údajného nedostatku působnosti rozhodujícího orgánu, resp. z důvodu, že restituční zákon, podle něhož byl nárok uplatněn, se na předmětnou věc nevztahuje, ovšem v (tehdy) souzené věci oprávněné osoby uplatnily (chybně) svůj nárok podle zákona o půdě, přičemž se domáhaly postupu podle (již tehdy zrušeného) ustanovení § 8a o. s. ř, a to za situace, kdy jim lhůta podle zákona o mimosoudních rehabilitacích (zřejmě) marně uplynula.
28. Uvedený názor reflektoval již tehdy existující praxi obecných soudů; např. Vrchní soud v Praze ze dne 31. 8. 1999 sp. zn. 6 A 3/97 (Soudní judikatura č. 672/2000) konstatoval, že zákon neupravil speciálním ustanovením procesně odchylný postup (a také věcně i formulačně odchylný výrok rozhodnutí ve věci samé) tam, kde správní úřad v řízení dospěje k závěru, že určitá nemovitost nespadá pod režim zákona o půdě, a tedy k závěru, že mu vůbec nepřísluší o věci rozhodovat, ač je legislativně taková konstrukce možná a představitelná, ba praktická, nicméně zákonodárce nic takového do zákona nevtělil; z tohoto důvodu musí pozemkový úřad "rozhodnout o vlastnictví", tedy postupem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě, a i když rozhodnutí správního orgánu je formulováno tak, že se restituční podání žalobců zamítá z důvodu věcné nepříslušnosti pozemkového úřadu, jde stále o rozhodnutí, které se opírá o ustanovení § 9 odst. 4 zákona o půdě; v jiném ustanovení svůj zdroj brát nemůže, protože tu jiného ustanovení není. To ve vazbě na § 20 tehdy platného správního řádu ("Není-li správní orgán příslušný k rozhodnutí, je povinen podání neprodleně postoupit příslušnému správnímu orgánu a uvědomit o tom účastníka řízení. Je-li nebezpečí z prodlení, učiní správní orgán nezbytné úkony, zejména k odvrácení hrozící škody.") vedlo k určité "procesní asymetrii", kterou zákonodárce jednoznačně nevyřešil.
29. Tato úvaha pramení z toho, že v případech, kdy byl u soudu rozhodujícího podle části třetí občanského soudního řádu nárok uplatněn podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, a tento soud dospěl k tomu, že se na daný případ vztahuje zákon o půdě, v němž rozhoduje pozemkový úřad, řízení podle § 104 odst. 1 o. s. ř. zastavil a věc postoupil pozemkovému úřadu, a to z důvodu absence základní podmínky řízení, a to pravomoci soudu ve smyslu § 7 o. s. ř., kterýžto nedostatek je neodstranitelný [srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 2. 1994 sp. zn. 6 A 901/94 (Správní právo č. 111/1996), rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 8. 1998 sp. zn. 28 Ca 300/97 (Soudní judikatura č. 650/2000), a dále již zmíněný nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 28/97, dle něhož účinky podání návrhu jsou zachovány i podáním žaloby k soudu ve lhůtě stanovené v § 13 odst. 4 zákona o půdě; shodně např. nálezy ze dne 7. 10. 1998 sp. zn. II. ÚS 372/97 (N 118/12 SbNU 167), ze dne 8. 9. 1999 sp. zn. II. ÚS 473/97 (N 119/15 SbNU 147), srov. i výše zmíněná usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 6. 2004 č. j. Konf 4/2003-16 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 365/2004) a ze dne 29. 3. 2005 č. j. Konf 32/2004-12].
30. O určitou "procesní asymetrii" jde proto, že dospěl-li naopak pozemkový úřad k závěru, že uplatněný nárok nespadá pod skutkovou podstatu subsumovatelnou (viz výše definici J. Hoetzela) pod zákon o půdě, neměl podaný návrh účinky žaloby podle zákona o mimosoudních rehabilitacích (a oprávněným osobám mohla marně uplynout lhůta k uplatnění nároku podle tohoto zákona). Tato otázka (včetně možného názorového střetu mezi dvěma senáty Ústavního soudu) však není z hlediska posuzované problematiky podstatná, význam má procesní způsob, jakým pozemkový úřad o uplatněném nároku rozhoduje, tedy že ve výroku svého rozhodnutí vysloví, že oprávněné osoby nejsou vlastníky věci, i když shledá, že daná právní věc nespadá pod zákon o půdě. Prima facie se může jevit, že takovéto rozhodnutí je rozhodnutím ve věci samé, tak tomu ovšem není. Je totiž třeba vzít v úvahu poněkud specifickou legislativní techniku, kdy se v obou případech rozhoduje z procesního hlediska stejným způsobem. Odmítnutí rozhodovací kompetence v meritu věci, byť by mu předcházelo dokazování a posouzení z hlediska norem hmotného práva, zásadně nemůže být považováno za zamítavé meritorní rozhodnutí. Při zjišťování skutečného obsahu výroku (resp. jeho procesní či věcné povahy) rozhodnutí nutno přihlédnout k jeho odůvodnění (viz literatura shora).
31. Ústavní soud se nemohl ztotožnit s argumentací obvodního soudu, že nešlo o identickou věc, protože bylo rozhodováno podle různých zákonů, resp. s názorem Nejvyššího soudu, že šlo o jiný nárok. V souzené věci nebylo sporu o totožnosti účastníků řízení i skutkové podstaty (ve smyslu skutkových tvrzení) v obou řízeních. V souvislosti s totožností skutku možno připomenout i totožnost právních norem, pod které se tato skutková podstata subsumovala; znění aplikovaných ustanovení je, pokud jde o uplatněný restituční důvod, zcela identické [srov. § 6 odst. 1 písm. k) zákona o půdě, § 6 odst. 1 písm. g) zákona o mimosoudních rehabilitacích]. Nelze proto směšovat systém právního řádu (odlišností pramenů práva a jejich vyjádření) a systém práva (zde právních norem směřujících k restituování). Rozdíl je jen ve způsobu, jakým se rozhoduje v meritu věci - podle zákona o půdě o vlastnictví oprávněné osoby, kdežto podle zákona o mimosoudních rehabilitacích o povinnosti věc vydat. Tomuto rozdílu však nelze přikládat zásadní význam, neboť jde opět o věc poněkud rozdílné legislativní techniky, zásadní je to, co je podstatou výroku rozhodnutí, přičemž v daném případě je smysl a účel obou právních úprav stejný, tj. restituovat majetek (obnovením vlastnického práva), což je konečně určující i pro totožnost návrhového žádání, jak je zmiňuje J. Hoetzel (sub 23 - str. 109). V tomto ohledu Ústavní soud plně sdílí stěžovatelčin názor.
32. K možné námitce, že v obou jinak totožných věcech bylo rozhodováno podle různých právních předpisů, třeba uvést, že tato skutečnost z hlediska překážky rei iudicatae není určující, a to z těchto důvodů. Především v tomto ohledu je významná skutková totožnost věci a navrhovatelů. Z hlediska překážky pravomoci by bylo nutno ji považovat za relevantní za předpokladu, že by šlo o dva různé, resp. samostatné předpisy v tom smyslu, že téhož požadovaného právního stavu by bylo možno dosáhnout na základě stejných skutkových tvrzení eventuálně na základě každého z obou právních předpisů. V projednávané věci však byl vztah vzájemně si konkurujících právních předpisů výslovně vymezen jak jejich působností, tak (v návaznosti na to) pravomocí orgánů, které mají ve věci samé rozhodovat. Z tohoto vymezení následně plyne, že příslušná restituční věc může (po právu) spadat jen pod jeden z těchto dvou zákonů, a proto může být (meritorně) rozhodnuta jen pozemkovým úřadem (s následným soudním přezkumem podle části páté občanského soudního řádu), anebo jen soudem. Ostatně si lze stěží představit, že by záměrem zákonodárce bylo umožnit souběžné projednávání nároků oprávněných osob; takový závěr by odporoval obecně sdílené koncepci tzv. racionálního zákonodárce.
33. Ústavní soud se v této souvislosti proto nemohl ani ztotožnit s názorem městského soudu, že "nemovitosti, které lze podřadit pod režim zákona o mimosoudních rehabilitacích, mohou být podřazeny pod zákon o půdě". Komplikované zjišťování pravomoci (viz výše) pak muselo vést, a také vedlo, ke kompetenčním konfliktům. Ty nejprve byly řešeny podle § 8a o. s. ř., a následně podle zákona č. 131/2002 Sb. (viz sub 29), přičemž není podstatné, že šlo o tzv. konflikty negativní, neboť podmínkou jejich vzniku je rovněž "totožnost věci" (srov. § 1 odst. 2 posledně citovaného zákona). V případě, že by nešlo o totožnou věc, nemohl by žádný, tedy ani negativní kompetenční konflikt nastat, stejně jako by nebyl odůvodněn (běžně obecnými soudy užívaný) postup podle § 104 odst. 1 o. s. ř.
34. Jde-li o nyní rozhodovanou věc, Ústavní soud připomíná, že pozemkový úřad dospěl k závěru, že k prodeji nedošlo za nápadně nevýhodných podmínek ve smysl § 6 odst. 1 písm. k) zákona o půdě, načež obecné soudy shledaly, že (naopak) stejný restituční titul naplněn byl [viz str. 12, rozsudku městského soudu č. j. 24 Co 398/2006-196 a str. 7 rozsudku téhož soudu č. j. 24 Co 338/2008-319, kde se uvádí: V daném případě tedy není pochyb o tom, že se na předmětné pozemky vztahuje zákon o půdě a že je dán restituční titul uvedený v § 6 odst. 1 písm. k) zákona o půdě."]. Již dříve však městský soud rozsudkem ze dne 10. 7. 1995 sp. zn. 19 Co 561/93 potvrdil rozsudek obvodního soudu ze dne 13. 7. 1993 sp. zn. 16 C 82/92, jímž byla zamítnuta žaloba oprávněných osob, když ve shodě s názorem soudu prvního stupně shledal, že nebyl naplněn stejný restituční titul, nyní ve smyslu § 6 odst. 1 písm. g) zákona o mimosoudních rehabilitacích, přičemž se neztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že nárok měl být uplatněn podle zákona o půdě (viz str. 5 rozsudku, kde se uvádí: "Podle odvolacího soudu zmíněné smlouvy nebyly uzavřeny za nápadně nevýhodných podmínek."). Z toho plyne, že jak obecné soudy (postupující podle části třetí občanského soudního řádu), tak pozemkový úřad, resp. obecné soudy (postupující podle části páté občanského soudního řádu v relevantním znění), rozhodly v meritu věci.
35. Z argumentace Nejvyššího soudu je patrno, že překážka rei iudicatae by mohla nastat pouze tehdy, když by již předtím soud v řízení podle části páté občanského soudního řádu, navazujícím na rozhodnutí pozemkového úřadu, již jednou rozhodl. Ovšem takovýto výklad daného zmatečnostního důvodu je příliš restriktivní. Předně možno poznamenat, že jak již bylo výše zmíněno, v souzené věci jde primárně o kompetenční konflikt, který bylo třeba řešit "stanoveným postupem", tj. na základě zákona č. 131/2002 Sb., kde příslušným orgánem je zvláštní senát, který však v dané věci nerozhodl, neboť mu návrh na zahájení řízení podle § 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. nebyl podán. Z tohoto důvodu nemohly obecné soudy v řízení o žalobě pro zmatečnost posuzovat otázku, zda pozemkový úřad, potažmo obecné soudy, rozhodující podle části páté občanského soudního řádu, měly pravomoc o restitučním nároku uplatněném podle zákona o půdě (věcně) rozhodnout. To znamená, že ve věci, ve které byla podána žaloba pro zmatečnost, nebylo postaveno najisto, zda vůbec náležela do pravomoci soudu [§ 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř.], jestliže o této otázce nebylo kompetentním orgánem rozhodnuto, ač tomu tak mělo být.
36. Z toho poté plyne pro posouzení ústavní konformity postupu a rozhodování obecných soudů další závěr. Existuje-li zde možnost (či dokonce pochybnost), že soud, jenž rozhodl ve věci samé, k tomu neměl pravomoc, ač zde byl "stanovený postup", kterým taková pochybnost mohla být odstraněna, a nebyl-li stejně tak dodržen zákonem stanovený procesní postup, týkající se zjištění pravomoci orgánů veřejné moci podle zákona č. 131/2002 Sb. (správního orgánu, potažmo soudu), a nebylo proto postaveno najisto, čí pravomoc je v dané věci dána, došlo k porušení základních práv stěžovatelky. Obecné soudy při rozhodování o žalobě pro zmatečnost zatížily svůj postup nerespektováním požadavku "jednat způsobem stanoveným zákonem" podle čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čímž současně došlo k porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. To následně může vést k naplnění zmatečnostního důvodu již podle výchozího ustanovení, tj. § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř. Toto ustanovení třeba ústavně konformně vykládat tak, že zahrnuje i případy, kdy sice není vyloučeno, že pravomoc soudu mohla být dána, ale nebylo to zákonem předepsaným způsobem postaveno najisto, neboť nebyl dodržen procesní postup týkající se zjištění pravomoci k rozhodnutí příslušného orgánu veřejné moci. Nabízí se určitá analogie se závěrem Ústavního soudu pro případ, že se příslušný soud neobrátí s předběžnou otázkou podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie na Soudní dvůr Evropské unie [srov. nález ze dne 8. 1. 2009 sp. zn. II. ÚS 1009/08 (N 6/52 SbNU 57), popř. nález ze dne 20. 11. 2014 sp. zn. III. ÚS 2782/14 (N 213/75 SbNU 385)]. Obdobně může být problematická aplikace ustanovení § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř., neboť v prvním sledu jde o otázku střetu kompetencí a až potažmo (resp. v závislosti na tom) o střet rozhodnutí soudu na straně jedné a správního rozhodnutí na straně druhé (byť zde následně rozhodovaly i obecné soudy podle části páté občanského soudního řádu). Přes veškerá specifika případu je však podstatné, že obecné soudy rozhodly ve věci, o které již bylo jednou rozhodnuto, aniž by takové rozhodnutí bylo "odklizeno" postupem podle § 5 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., a tudíž závěr o nenaplnění zmatečnostního důvodu podle § 229 odst. 2 písm. b) o. s. ř. obstát nemůže.
37. Situace, kdy stejná věc byla rozhodnuta dvakrát s rozdílným výsledkem, a to z toho důvodu, že nebyl dodržen stanovený procesní postup, se neslučuje s požadavky ústavnosti. Mezi základní atributy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) náleží respekt k principu právní jistoty, s nímž je zjevně neslučitelné, aby bylo o téže věci rozhodnuto dvakrát, neboť orgán veřejné moci může autoritativně rozhodnout "v tomtéž případě" podle čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. čl. 2 odst. 3 Ústavy jen jednou. Současně jde o jeden ze zásadních procesních principů promítající se do roviny ústavně zaručených základních práv a svobod, konkrétně pak práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Při intepretaci a aplikaci tzv. podústavního práva, v daném případě ustanovení § 229 a násl. o. s. ř. (včetně možné právní kvalifikace uplatněného zmatečnostního důvodu), bylo povinností obecných soudů zohlednit tento ústavní rozměr věci, což se žádným způsobem nestalo. To má za následek vznik tzv. kvalifikované vady při výkladu a použití "podústavního práva".
38. Podle práva na soudní a jinou právní ochranu je rovněž neakceptovatelné, pokud se obecné soudy řádně nevypořádají s námitkami účastníka řízení, kdy pod pojmem "řádného se vypořádání" nutno rozumět nejen srozumitelně a v souladu s pravidly logického myšlení, ale také co do rozsahu (obsahu) způsobem adekvátním jejich relevanci (závažnosti). Tak tomu v souzené věci nebylo, neboť přes poměrně obsáhlou, a nikoliv irelevantní argumentaci stěžovatelky se Nejvyšší soud, a předtím i obvodní soud - aniž by reflektoval konkrétní okolnosti případu - omezil na poněkud "mechanické" konstatování, že "jde o rozhodnutí o jiném nároku", resp. že bylo jednáno o nároku, který se opíral o jiný právní důvod (jiný zákon), obdobně městský soud bez bližšího vysvětlení uvedl, že jeden nárok lze podřadit jak pod (speciální) zákon o půdě, tak pod (obecný) zákon o mimosoudních rehabilitacích. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v této části je návrh důvodný, protože výše uvedeným postupem obecných soudů bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 38 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
VI. b)
Rozhodnutí obecných soudů o žalobě pro zmatečnost podle § 229 odst. 1 písm. d) o. s. ř.
39. V další části ústavní stížnosti, týkající se zmatečnostního důvodu ve smyslu § 229 odst. 1 písm. d) o. s. ř., stěžovatelka namítla, že žalobu podle části páté občanského soudního řádu nepodaly všechny oprávněné osoby, a tudíž mělo být rozhodnuto o uplatněném nároku jen v té části, jež se týká oprávněných osob, které jí podaly, a to i přesto, že rozhodnutí pozemkového úřadu bylo napadeno v celém rozsahu, přičemž se dovolala právního názoru vysloveného Nejvyšším soudem v usnesení sp. zn. 30 Cdo 1383/2005.
40. Nejvyšší soud v napadeném usnesení argumentoval tak, že z právního předpisu vyplývá určitý způsob vypořádání právního vztahu mezi účastníky [§ 250f písm. c) o. s. ř.], jenž je v daném případě založen na hmotněprávní povaze věci, kdy "způsob vypořádání nároků oprávněných osob uplatněných podle § 9 odst. 1 zákona [o půdě] k týmž nemovitostem musí být ve vztahu ke všem oprávněným osobám stejný", a proto podala-li žalobu je jedna z oprávněných osob, je nezbytné, aby věc byla projednána a rozhodnuta i vůči ostatním oprávněným osobám, které uplatnily své nároky k týmž nemovitostem a které jsou proto účastníky řízení (§ 250a odst. 1 o. s. ř., § 9 odst. 8 zákona o půdě). Daný závěr, a to i přes toto zdůvodnění, je "nepřezkoumatelný", a v důsledku toho rozporný s právem na soudní a jinou právní ochranu (srov. sub 37 a 38). Není přitom v kognici Ústavního soudu, jak již bylo mnohokrát konstatováno, aby jinak sjednocoval judikaturu obecných soudů v rovině tzv. podústavního práva, když k tomu slouží rovněž procesní instituty v podobě mimořádných opravných prostředků.
41. Otázkou, zda (v jakém případě) vyplývá ze zákona o půdě způsob vypořádání vztahu mezi účastníky, se zabýval Nejvyšší soud v usnesení ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. 28 Cdo 3812/2009, přičemž dospěl k závěru, že ve sporu, jehož předmětem je přezkoumání rozhodnutí správního úřadu vydaného podle § 9 odst. 4 zákona o půdě, "nejde o případ, kdy by z právního přepisu vyplýval určitý způsob vypořádání vztahu mezi účastníky ve smyslu § 153 odst. 2 o. s. ř.". Zdůraznil přitom, že právní teorie i praxe zastává názor, že o takový případ jde tehdy, jestliže kogentní řešení právních vztahů mezi účastníky předurčují hmotněprávní předpisy, a soud tak může překročit návrhy účastníků a přisoudit něco jiného nebo více, než čeho se účastníci domáhají (viz Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád I. § 1 až 200za. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 1034), případně že jde o "vypořádání právně relevantního společenského vztahu, který může soud vypořádat konstitutivním rozhodnutím, přičemž právo ponechává soudu možnost uvážení při volbě způsobu vypořádání, takže zamítnutí žaloby v případě, že žalobce by výsledek úvahy soudu správně předem neodhadl, by bylo z hlediska principů a cílů civilního procesu nepřijatelné" (viz David, L.; Ištvánek, F.; Javůrková, N; Kasíková, M.; Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. II. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009). Současně v tomto usnesení Nejvyšší soud (s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 1996 sp. zn. 3 Cdon 1117/96) konstatoval, že "na daný případ ani jedna z uvedených definic nedopadá. To zejména proto, že zákon č. 229/1991 Sb. v případě, že je požadováno vydání nemovitosti, neumožňuje více způsobů vypořádání. Pozemek je buďto na základě žádosti (či žaloby) vydán, anebo vydán není, a pozemkový úřad, popřípadě soud v takovém řízení nemohou přiznat více nebo něco jiného, než čeho se osoba oprávněná domáhá. Osoba oprávněná se může, v případě že pozemky vydat nelze pro překážky v tomto zákoně uvedené, domáhat náhrady za nevydané pozemky, kde o určitý způsob vypořádání zpravidla jde". Zdůraznil přitom, že taková situace však nebyla předmětem souzeného sporu, neboť nešlo ani o řízení podle ustanovení § 8 odst. 4 zákona o půdě (k tomu viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2000 sp. zn. 24 Cdo 1813/2000), nýbrž o řízení "v němž správní orgán toliko rozhoduje o vlastnictví oprávněné osoby (§ 9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb.), tedy zda je vlastníkem dotčených nemovitostí nebo jím není".
42. Ve stěžovatelkou zmíněném usnesení sp. zn. 30 Cdo 1383/2005 Nejvyšší soud řešil otázku, kdy jde o samostatné a kdy o nerozlučné společenství, přičemž vyšel z toho, že rozhodující je povaha předmětu řízení vyplývající z hmotného práva, přičemž tam, kde hmotné právo neumožňuje, aby předmět řízení byl projednán a rozhodnut samostatně vůči každému společníkovi, jde o nerozlučné společenství; o ně nejde v případě dědiců, na které přešel uplatněný nárok na vydání pozemku podle zákona o půdě (§ 4 odst. 4), kde každý jedná v řízení před pozemkovým úřadem i před soudem (a to i v řízení podle části páté občanského soudního řádu) sám za sebe (a i v případě podání společné žaloby mají tito dědicové postavení samostatných společníků).
43. Ústavní soud si je vědom toho, že v prvním případě se závěry Nejvyššího soudu týkají vztahu mezi oprávněnou a povinnou osobou, nicméně za relevantní je jistě možné považovat obecná východiska, na nichž je dané rozhodnutí postaveno, tedy že je podstatné, zda existuje nějaký prostor pro úvahu soudu, pokud jde o vypořádání daných nároků oprávněných osob. V tomto směru ovšem Nejvyšší soud nic konkrétního neuvedl, takže není zřejmé, v čem by takové "vypořádání" mělo spočívat. Druhé rozhodnutí se pak týkalo vztahu mezi dědici oprávněné osoby podle § 4 odst. 4 zákona o půdě, Nejvyšší soud se však ke svým předchozím závěrům v souzené věci vůbec nevyjádřil, ač jimi stěžovatelka argumentovala v dovolání a Nejvyšší soud v něm řešil nejen obdobnou, ale zčásti shodnou problematiku; jak totiž patrno z rozhodnutí pozemkového úřadu, nešlo v ní jen o vztah mezi oprávněnými osobami ve smyslu § 4 odst. 1, event. odst. 2 písm. c) zákona o půdě. Z hlediska daného zmatečnostního důvodu pak bylo podstatné (a bude to mít eventuálně význam i pro další řízení), jaké byly - ve vztahu k předmětu daného
řízení - účinky žaloby podané pouze některou z oprávněných osob, resp. některou z dědiček, tj. zda se týká celé věci nebo jen podílu na ni připadajícího (k tomu srov. ustanovení § 21 zákona o půdě), neboť v závislosti na tom by mohla být stěžovatelka na svých právech dotčena.
44. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížností napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Takto rozhodl mimo ústní jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
45. Co se návrhu na přiznání postavení vedlejších účastníků a postupu podle § 174a zákona o soudech a soudcích týče, bylo o něm rozhodnuto tak, jak shora uvedeno (sub 6 a 7).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US