// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 30.12.2016

ÚS: Nárok na předčasný starobní důchod

Pokud by stěžovatelce právní úprava v rozhodném období přiznávala právo na „předčasný“ starobní důchod, jednalo by se za okolností projednávaného případu o splnění podmínek pro možnost vzniku legitimního očekávání, že jí bude sociální dávka alespoň v rozsahu „předčasného“ starobního důchodu přiznána, aniž by bylo překážkou, že v daném období žádost o přiznání „předčasného“ starobního důchodu stěžovatelka nepodala. K založení legitimního očekávání není totiž nezbytné, aby bylo o daném nároku stěžovatelky na základě její žádosti rozhodnuto, nýbrž postačí, pokud byl takový nárok individualizovatelný na základě právní úpravy, resp. pokud stěžovatelka v předmětném období splňovala všechny podmínky zákonem stanovené pro přiznání „předčasného“ starobního důchodu.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 3493/15, ze dne 29. 11. 2016

vytisknout článek




UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Z odůvodnění:

I.
Rekapitulace průběhu řízení a obsahu ústavní stížnosti

Stěžovatelka svou včas podanou ústavní stížností napadá, s tvrzením porušení jejích ústavním pořádkem garantovaných práv, zakotvených zejména v čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v záhlaví označená rozhodnutí.

Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývá, že stěžovatelka, bývalá občanka Arménie, si dne 14. 2. 2011 podala žádost o starobní důchod u České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ"), která v záhlaví uvedeným rozhodnutím přiznala stěžovatelce od 26. 1. 2013 starobní důchod ve výši 3.248,- Kč s odůvodněním, že stěžovatelka žádost o důchod podala po 23. 9. 2009, kdy ve vztahu k Arménii skončila platnost Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení (č. 116/1960 Sb.) - (dále jen "Dohoda") a nebylo proto možné aplikovat jednotlivá ustanovení Dohody a započíst dobu zaměstnání stěžovatelky v Arménii pro účely stanovení nároku na starobní důchod a jeho výši. Námitky stěžovatelky proti napadenému rozhodnutí ČSSZ zamítl tento správní orgán rozhodnutím ze dne 5. 9. 2014, č. j. X.-LP.

Žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí ČSSZ o námitkách Krajský soud v Brně v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl, neboť Dohoda pozbyla ve vztahu k Arménii platnost přede dnem uplatnění žádosti stěžovatelky o starobní důchod. Proto bylo podle krajského soudu možné doby studia a zaměstnání stěžovatelky posuzovat výhradně na základě českých právních předpisů. Stěžovatelce tak nebylo možné započíst dobu zaměstnání v Arménii po skončení vysokoškolského studia.

O kasační stížnosti, stěžovatelkou podané proti uvedenému rozhodnutí krajského soudu, rozhodl Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem tak, že kasační stížnost zamítl. Shodně jako krajský soud zaujal Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí názor, že dobu zaměstnání stěžovatelky v Arménii nelze započíst, neboť důchodové nároky žalobkyně je nutno posuzovat výhradně podle českých právních předpisů, neboť ve vztahu k území Arménie zanikly účinky Dohody, tedy před podáním žádosti o přiznání starobního důchodu stěžovatelkou, přičemž žádná jiná mezinárodní smlouva, která by měla za předmět koordinaci v oblasti sociálního zabezpečení mezi Českou republikou a Arménií, sjednána nebyla. Tato skutečnost má pro žalobkyni ten nepříznivý následek, že jí nelze zohlednit dobu zaměstnání v Arménii po ukončení jejího vysokoškolského studia.

Ve své ústavní stížnosti stěžovatelka v podstatě obdobně jako v kasační stížnosti polemizuje se závěry v dané věci dovozovanými dříve ve věci rozhodujícími orgány. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem soudů o nezapočtení doby pojištění získané na území bývalého SSSR. V jejím případě došlo ke změně pravidel pro započítávání dob bezprostředně před dovršením věku pro vznik starobního důchodu. Tato změna znamenala výrazný zásah pro hodnocení dob pojištění, kdy jí z důvodu změny právní úpravy nebylo zhodnoceno přibližně 15 let odpracovaných v Arménii a nezhodnocení těchto dob mělo výrazný vliv na výši jejího starobního důchodu. V této souvislosti stěžovatelka upozorňuje na to, že pokud by si podala žádost o předčasný starobní důchod v roce 2009, kdy jí již nárok na předčasný starobní důchod vznikl, byl by jí přiznán a doby odpracované v Arménii by jí byly zhodnoceny. Stěžovatelka rovněž tvrdí, že adresát veřejné správy v době platnosti Dohody nemá důvod rozumně očekávat, že po mnoha desetiletích, kdy české orgány Dohodu bez výhrad aplikují, ji bez jakékoliv náhrady aplikovat přestanou.

Stěžovatelka dále namítá, že Česká republika tím, že současně s odstoupením od Dohody neupravila své vnitrostátní normy tak, aby svým občanům umožnila dobu pojištění, kterou získali na území bývalého smluvního státu, získat na základě vnitrostátních předpisů, nebo alespoň umožnila získat tyto doby dodatečně znovu, porušila právo stěžovatelky na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Tímto postupem stát podle stěžovatelky současně porušil ústavně zaručené právo na rovnost před zákonem mezi dotčenou skupinou občanů a ostatními občany České republiky.

II.
Obsah vyjádření ostatních účastníků řízení

ČSSZ ve svém obsáhlém vyjádření poté, co provedla rekapitulaci posuzovaného případu a vývoj mezinárodních závazků České republiky s Arménií v oblasti sociálního zabezpečení, uvedla, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka podala žádost o starobní důchod dne 14. 2. 2011, tj. po skončení platnosti Dohody, v období tzv. bezesmluvního stavu, nebylo možné pro nárok a výši jejího starobního důchodu zhodnotit dobu zaměstnání na území Arménie, za kterou nebylo v České republice zaplaceno pojistné. Takto by ČSSZ postupovala u jakéhokoliv jiného občana České republiky, neboť započtení doby pojištění získané na území Arménie pro účely nároku na dávku důchodového pojištění z Českého důchodového systému by bylo možné pouze na základě mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení uzavřené mezi Českou republikou a Arménií, avšak žádná taková smlouva dosud uzavřena nebyla.

K argumentaci stěžovatelky, že porušení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří spatřuje ve skutečnosti, že po ukončení platnosti Dohody Česká republika neupravila své vnitrostátní normy tak, aby svým občanům umožnila dobu pojištění, kterou získali na území bývalého smluvního státu, získat na základě vnitrostátních předpisů, nebo umožnila získat tyto doby dodatečně "znovu", např. přihlášením k dobrovolnému pojištění a doplacením pojistného v České republice, ČSSZ ve svém vyjádření uvádí, že doby pojištění získané na území jiného státu nejsou dobami pojištění České republiky, tj. dobami pojištění získanými podle českých právních předpisů. V době platnosti Dohody Česká republika byla povinna hodnotit cizozemskou dobu pojištění, za kterou nebylo v České republice hrazeno pojistné, nicméně činila tak až v době přiznání důchodu a ani po tomto zhodnocení se uvedené doby nestávaly dobami pojištění získanými podle § 5 odst. 1 nebo § 13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Nelze tedy hovořit o možnosti "znovu" získat doby pojištění, neboť se nadále jedná o doby pojištění získané na území Arménie, nikoliv podle Českých právních předpisů. Dle názoru ČSSZ proto nelze hovořit ani o legitimním očekávání, které by mohlo vést stěžovatelku k závěru, že Česká republika bude za všech okolností a bez ohledu na společenskopolitické a hospodářské změny hodnotit v plném rozsahu cizozemskou dobu pojištění pro nárok a výši starobního důchodu vypláceného z českého důchodového systému, a to zvláště za situace, kdy je zjevné, že takové hodnocení nebylo a nebude reciproční. Stejně tak stěžovatelka nemohla a nemůže předpokládat, že "náhradou" za Dohodu by bylo ustanovení, které by umožňovalo zápočet cizozemské doby pojištění ve stejném rozsahu, v jakém tento zápočet umožňoval článek 4 Dohody.

S účinností od 1. 1. 1996 je důchodové pojištění v České republice založeno na pojistném principu, vznik nároku na dávku i stanovení její výše je tak závislé na získané době pojištění a výši vyměřovacích základů, z nichž bylo do systému důchodového pojištění České republiky odvedeno tomu odpovídající pojistné. Výjimkou jsou náhradní doby pojištění, za které není hrazeno pojistné a které jsou za určitých podmínek hodnoceny pro důchodové účely. Stěžovatelce byla již zhodnocena doba vysokoškolského studia na území Arménie i doba péče o děti. Zhodnocením další cizozemské doby pojištění pro důchodové účely v rozporu s právními předpisy, resp. na základě Dohody, která již není pro Českou republiku závazná, by ČSSZ naopak stěžovatelku zvýhodnila oproti jiným pojištěncům, kterým byla pro nárok a výši důchodu zhodnocena toliko doba uvedená v § 5 odst. 1 a 2, § 6 a § 13 zákona č. 155/1995 Sb., event. jimž byl s přihlédnutím ke koordinačním předpisům či bilaterální smlouvě důchod přiznán v dílčí (poměrné) výši.

ČSSZ není oprávněna kogentní ustanovení zákona přizpůsobovat s ohledem na osudy (někdy i velmi tragické) jednotlivých žadatelů o dávku. V jakémkoliv řízení o žádosti o dávku důchodového pojištění tedy vychází z právního a skutkového stavu existujícího ke dni přiznání dávky, a to i s ohledem na přechodná ustanovení. Z tohoto důvodu nelze považovat za "právně nelogický" či ústavně nekonformní postup nositele pojištění, který odmítne v konkrétním případě aplikovat neplatnou mezinárodní smlouvu. Skutečnost, že určitý právní předpis, mezinárodní smlouva či ustanovení zákona je aplikováno po mnoho let a poté je zrušeno, nezakládá nárok na aplikaci předmětné právní normy i na případy nastalé kdykoliv v budoucnu, jakkoliv by to bylo pro dotčené osoby nepříznivé. Při rozhodování o nároku na důchod nebo jeho výši tedy nelze zohledňovat právní a skutkový stav věci, který by existoval k jinému datu, resp. který by byl býval existoval, pokud by stěžovatelka podala žádost o starobní důchod před dosažením důchodového věku podle § 31 zákona č. 155/1995 Sb. ještě v době platnosti Dohody. Opačný přístup by znamenal, že by si jakýkoliv pojištěnec mohl bez ohledu na platné znění zákona a příslušná přechodná ustanovení nárokovat jakoukoliv dávku, která byla v minulosti zrušena (např. podle zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění účinném ke dni 31. 12. 1995), nebo požadovat výpočet procentní výměry důchodu dle určitého ustanovení, které již v důsledku změny právní úpravy nelze aplikovat (např. podle § 15 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 29. 9. 2011).

V této souvislosti ČSSZ ve svém vyjádření připomíná právní názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000, podle něhož v případě předpisů o sociálním zabezpečení, resp. důchodového pojištění, není možné použít rozšiřující výklad právních předpisů. Nárok na dávku důchodového pojištění je možné přiznat jen tehdy, jsou-li splněny všechny zákonem stanovené podmínky. Rozšiřující výklad zákonných podmínek vzniku nároku by byl v rozporu se zájmy ostatních pojištěnců. Ústavní soud též judikoval, že rovnost je kategorie relativní, jež vyžaduje odstranění nedůvodných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech podle článku 1 Listiny je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo (nález Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02). Pokud jde o samotnou povahu Dohody a její dopady, odkazuje ve svém vyjádření ČSSZ na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11, a na nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 2/08.

ČSSZ ve svém vyjádření uzavírá, že dle jejího názoru nebylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelky na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří dle čl. 30 Listiny, ani další práva, jichž se dovolává. Zhodnocením všech dob cizozemského pojištění dle mezinárodní smlouvy, kterou již Česká republika není vázána, by stěžovatelka byla naopak neodůvodněně a de facto protiprávně zvýhodněna oproti jiným pojištěncům.

Krajský soud v Brně ve svém vyjádření stručně odkázal na odůvodnění svého napadeného rozsudku.

Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření především odkazuje na odůvodnění uvedené v jeho napadeném rozsudku, které pokládá za zcela přiléhavé, výstižné a správné. Posuzovaná otázka byla podle Nejvyššího správního soudu opakovaně řešena zcela jednotnou a ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu mj. v rozsudcích citovaných v odůvodnění napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření konstatuje, že tento právní názor je rovněž ústavně konformní, jak již Ústavní soud vyslovil v celé řadě svých rozhodnutí. Přiléhavý ve vztahu k této problematice a odpovídající i na některé argumenty uplatněné v nynější ústavní stížnosti, týkající se ochrany legitimního očekávání ohledně uznání doby zaměstnání na území Arménie a diskriminace, je podle vyjádření Nejvyššího správního soudu názor vyslovený např. v usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2452/11 ze dne 19. 2. 2013 a část jeho odůvodnění Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření cituje.

Nejvyšší soud současně upozorňuje, že Ústavní soud v usnesení ze dne 3. 6. 2011, sp. zn. IV. ÚS 953/11, odmítl jako zjevně neopodstatněnou dokonce ústavní stížnost stěžovatelky, která splnila podmínky vzniku nároku na starobní důchod ke dni 15. 5. 2008 (tj. ještě v době aplikovatelnosti Dohody), avšak žádost o přiznání důchodu podala až 25. 3. 2009, tj. po vypovězení Dohody vůči Ruské federaci, což mělo pro stěžovatelku zcela fatální důsledky (nezohlednění téměř 14 let doby zaměstnání na území Ruska a ztráta nároku na starobní důchod). V této souvislosti Nejvyšší správní soud doplňuje, že stěžovatelce muselo být nejpozději v době vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, známo, že sukcesní jednání mezi Českou Republikou a Arménií byla neúspěšná a že platnost Dohody byla ukončena. Pokud v té době splňovala podmínky pro přiznání "předčasného" starobního důchodu, jak uvádí, měla o něj neprodleně požádat, neboť bylo zřejmé, že oznámení o ukončení platnosti Dohody bude publikováno, resp. bude ukončena aplikovatelnost Dohody i z hlediska vnitrostátního práva České republiky, v dohledné době.

Závěrem Nejvyšší správní soud uvedl, že ze zásad koordinace sociálního zabezpečení vyplývá, že stát, v němž pojištěnec pracoval a odváděl pojistné na sociální zabezpečení, je následně odpovědný za výplatu důchodu pojištěnci za toto období. Nelze spravedlivě požadovat po jiném státu, jehož občanství tento pojištěnec následně získá, resp. se na jeho území následně přestěhuje, aby sám hradil důchodové dávky za tato období, pokud není zajištěna reciprocita. Takový postup by byl v posledku na újmu práv pojištěnců v tomto přijímajícím státě, kteří by museli přispívat na důchodové zabezpečení osob, které se ale nepodílely na vytváření ekonomických statků v tomto státě, nýbrž ve státě jiném. Jakkoli tedy dopad ukončení platnosti Dohody do právní sféry stěžovatelky je spojen s určitou tvrdostí, nelze dovozovat, že by byl a priori nespravedlivý.

Nejvyšší správní soud proto ve svém vyjádření navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost, popř. ji zamítl jako nedůvodnou.

Vyjádření ČSSZ, Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu byla stěžovatelce doručena k replice. Stěžovatelka ve své replice uvedla, že již v listopadu roku 2014 podala k ministryni práce a sociálních věcí žádost o odstranění tvrdosti, kdy tato její žádost byla bez projednání odložena s tím, že institutem odstranění tvrdosti zákona nelze řešit dopady mezinárodních smluv. Na postup ministerstva při odmítnutí žádosti si stěžovatelka stěžovala u Veřejné ochránkyně práv a v nedávné době podala novou žádost, o které doposud nebylo rozhodnuto. Nelze tak podle stěžovatelky hovořit o tom, že by Česká republika byla připravena řešit dopady ukončení aplikace smlouvy prostřednictvím institutu odstranění tvrdosti.

Stěžovatelka ve své replice dále uvádí, že v Dohodě se Česká republika zavázala k tomu, že bude hodnotit cizozemskou dobu pojištění, za kterou nebylo v České republice odvedeno pojistné a tato dohoda byla déle než 40 let aplikována. Aplikace této dohody byla v roce 2009 ze dne na den ukončena. V daném případě se tak nejedná o běžnou změnu systému důchodového zabezpečení, ale o změnu, která narušuje právní jistotu občanů a rovnost v právech. Stěžovatelka se domnívá, že pokud se stát zaváže určité doby pojištění hodnotit pro vznik nároku na důchod a jeho výši a takto dlouhodobě postupuje, je legitimním očekáváním jeho občanů, že jim tyto doby budou zhodnoceny. Na základě platné právní úpravy mohou občané státu činit svá rozhodnutí a plánovat svoji budoucnost. Smyslem a účelem mezinárodních smluv v oblasti sociálního zabezpečení je právě poskytnout právní rámec pro migraci zaměstnanců mezi smluvními státy a předvídatelnost práva pro migrující zaměstnance.

Na základě výše uvedeného se stěžovatelka domnívá, že jí ČSSZ měla započíst všechny doby důchodového pojištění, které získala v bývalém Sovětském svazu a v Arménii tak, aby bylo zajištěno její právo na přiměřené zabezpečení ve stáří.

Následně bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění vyjádření ČSSZ, ve kterém uvedla, že rozhodnutím ze dne 14. 11. 2016, č. j. R-14.11.2016-423/X., byl starobní důchod stěžovatelky zvýšen od 1. 11. 2014 podle čl. 16 odst. 1 Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení, publikované pod č. 57/2014 Sb. m. s., kdy byla stěžovatelce zhodnocena doba pojištění získaná na území Arménie, jejíhož zhodnocení se stěžovatelka domáhá v ústavní stížnosti. S ohledem na závěry a výrok tohoto nálezu již Ústavní soud nezasílal toto doplnění stěžovatelce opět k replice.

III.
Obecná východiska

Na prvém místě je třeba říci, jak konstatoval Ústavní soud již v usnesení ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11, že systém důchodového pojištění v České republice zajišťuje hmotné zabezpečení ve stáří dávkami, jejichž podmínky nároku a výše jsou spjaty s výdělečnou činností na území státu a závisí především na rozsahu této výdělečné činnosti a dosahovaných příjmech, neboť tyto dávky mají představovat přiměřenou náhradu příjmu, kterého nemůže pojištenec dosáhnout z důvodu vysokého věku. V současné době tento systém prochází častými reformami souvisejícími s demografickým a ekonomickým vývojem, prodlužuje se opakovaně věk pro odchod do starobního důchodu a byla také prodloužena potřebná doba pojištění. Systém se také průběžně mění tzv. parametrickými změnami tak, aby byl z dlouhodobého hlediska finančně udržitelný. Tento systém je financován převážně z pojistného placeného pojištěnci a zaměstnavateli, jedná se o tzv. průběžně financovaný systém (založený na mezigenerační solidaritě).

Je tedy zřejmé, že tento systém podléhá opakovaně změnám (v České republice byly reformy hmotného zabezpečení ve stáří v uplynulých 60 letech prováděny v zásadě každých deset let). Změny v úrovni a rozsahu koordinace důchodového zabezpečení (pojištění) dvoustrannými anebo mnohostrannými mezinárodními smlouvami, majícími za cíl zohlednit v nároku na dávku ve stáří a v její výši i doby práce v zahraničí, prošly obdobným vývojem jako vnitrostátní úprava. Mezinárodní smlouvy zejména zajištují, že se stanoveným způsobem přihlíží k dobám zaměstnání (anebo jim na roveň postaveným dobám) v zahraničí, což by podle vnitrostátní úpravy - až na výjimky - nebylo možné. Česká republika do roku 1990 neměla mezinárodní koordinační vztahy nijak široce vybudovány, což byla situace plynoucí z uzavřenosti tzv. zemí bývalého socialistického bloku. Mezinárodní smlouvy uzavřené do roku 1990 pak procházely obdobím přehodnocování, tj. zda a do jaké míry vyhovují standardním nástrojům koordinace sociálního zabezpečení a vedle toho byly sjednávány smlouvy nové. Významnou okolnost pro Českou republiku znamenal vstup do Evropské unie, v jejímž rámci existuje společný systém koordinace sociálního zabezpečení, který není bez vlivu na zacházení, které členský stát EU v oblasti důchodového pojištění poskytuje vlastním občanům, občanům dalších členských států i občanům třetích zemí, přičemž toto zacházení musí být nediskriminační.

Dohoda se Svazem sovětských socialistických republik se už v době svého uzavření odklonila od principů, které pro zachování nároků v případě migrace pracovníka formulovala v období po 1. světové válce Mezinárodní organizace práce (Úmluva č. 48 z roku 1935) a byla v důvodové zprávě (dostupná na www.psp.cz/eknih/1954ns/tisky/t038800.htm) k tisku 388 (NS ČSR 1954 - 1960) označena za dohodu odpovídající "zásadě proletářského internacionalismu" motivovanou významně tím, že "po druhé světové válce došlo ke značnému přesídlení obyvatelstva z území Československé republiky" - tehdejší stát se svou politickou orientací tedy chtěl vyhnout případné mezinárodní kritice a důsledkům spojeným s vysídlením hlavně německého obyvatelstva, které na území Československa pracovalo často dlouhá léta - v důvodové zprávě se tato motivace uvádí zcela nepokrytě s vědomím, ze obvyklým principem je, že "důchody přesídlivším osobám má poskytovat země, kde tyto osoby pracovaly a byly pojištěny".

Důsledky aplikace Dohody jsou souhrnně uvedeny ve vládním návrhu, kterým byl Parlamentu České republiky předložen návrh na výpověď Dohody (tisk č. 378 v pátém volebním období, 2007, dostupném na www.psp.cz). Dohoda byla označena jako překonaný typ smluvního dokumentu postrádajícího jakýkoli ekonomický či pojistný základ, snaha změnit tuto Dohodu provázela celá léta od roku 1989, avšak "pro potíže na straně zahraničního partnera ke změně Dohody nedošlo". Návrh na výpověď Dohody, s nímž vyslovila souhlas Poslanecká sněmovna dne 25. 4. 2008 a Senát dne 19. 3. 2008 (údaje dostupné na www.psp.cz), informoval zákonodárný sbor rovněž o rozsahu důsledků, které může výpověď mít. Bylo zřejmé, že bude existovat skupina osob s trvalým pobytem v České republice starších 50 let (odhadovaná na cca 1000 osob), která jen obtížně bude moci splnit podmínku doby pojištění pro účely nároku na starobní důchod. O těchto osobách uvedený dokument uváděl, že budou muset být zabezpečeny z jiných systémů sociální ochrany jako jakákoli jiná osoba s trvalým pobytem na našem území.

Odstranění Dohody z právního řádu České republiky tak představovalo pouze jeden z momentů celkového pohybu v úpravě důchodového pojištění, která nemůže být vnímána jako systém staticky, jenž by - pokud by měl konzervovat status quo a musel zůstávat nedotčen s ohledem na více než čtyři desítky let trvající pracovní kariéry rovněž po desítky let. Takovou rigiditu systému důchodového pojištění založeného na mezigenerační solidaritě ovšem nelze očekávat a v tom, že v systému dochází průběžně ke změnám, nelze spatřovat bez dalšího ústavní deficit (usnesení ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11).

IV.
Vlastní posouzení ústavní stížnosti

Napadená rozhodnutí vycházejí shodně z právního názoru, že Dohoda byla ve vztahu k Arménii považována za platnou do 22. 9. 2009, tj. do okamžiku, kdy došlo k publikaci sdělení č. 76/2009 Sb. m. s. ve Sbírce mezinárodních smluv, přičemž pokud stěžovatelka požádala o důchod až 14. 2. 2011, nebylo možno zohlednit dobu jejího zaměstnání v Arménii. Stěžovatelka v ústavní stížnosti s tímto právním názorem polemizuje a domnívá se, že ČSSZ jí měla započíst všechny doby důchodového pojištění, které získala v bývalém Sovětském svazu a v Arménii.

IV. a)
K námitkám porušení práva na zabezpečení ve stáří a rovnosti občanů před zákonem

Článek 30 odst. 1 a 2 Listiny stanoví, že občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele, a že každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek s tím, že podrobnosti stanoví zákon. Ve smyslu ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny se tak těchto práv lze domáhat pouze v mezích zákonů, které ustanovení čl. 30 Listiny provádějí.

Podle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v rozhodném znění, je jedním ze základních limitů pro účast na českém systému důchodového pojištění získání potřebné doby pojištění. Situaci stěžovatelky v rozhodném období, kdy se vůči ní nemohla, s ohledem na shora uvedené, uplatnit Dohoda (jako mezinárodní smlouva) a posouzení nároku na dávku z českého důchodového systému dle českých právních předpisů (především zákona o důchodovém pojištění) bylo vůči stěžovatelce nepříznivé, rovněž Ústavní soud vnímá jako neuspokojivou.

České republice však nelze klást za vinu, že ve vztahu k Arménii, jako nástupnickému státu po bývalém SSSR, nebyl v rozhodném období tento stav napraven bilaterární mezinárodní smlouvou o sociálním zabezpečení, k jejímuž uzavření je vždy třeba souhlasu obou smluvních států. Přitom z ústavního pořádku ani z mezinárodních závazků České republiky nevyplývá, že by Česká republika měla povinnost jednostranně, bez adekvátní reciprocity ze strany druhého státu - Arménie, uznávat pro účely svého důchodového pojištění doby odpracované v tomto druhém státě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2007, sp. zn. 6 Ads 69/2005).

Tím, že nebyla v posuzované věci - pro účely stanovení nároku na starobní důchod a jeho výše - zohledněna, ze shora uvedených důvodů, doba zaměstnání stěžovatelky v Arménii, nemohlo dojít ani ke stěžovatelkou tvrzenému porušení jejích práv jako státní občanky České republiky, neboť pokud by se ve stejné situaci ocitl jiný občan České republiky, byla by jeho situace posuzována stejným způsobem (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 2230/07). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, nárok na starobní důchod a určení jeho výše vyplývá z podmínek, které vymezuje především zákon o důchodovém pojištění. Výše starobního důchodu je proto stanovena objektivně a zákonná pravidla platí pro všechny stejně. Z principu rovnosti však nelze dovozovat např. to, že by každý občan měl právo na stejný důchod, bez ohledu na splnění zákonem stanovených podmínek (dob pojištění).

S ohledem na shora uvedené je proto v této části ústavní stížnost nedůvodná.

IV. b)
K námitce porušení legitimního očekávání

Další námitky stěžovatelky směřují k ochraně jejího legitimního očekávání, že jí budou započteny doby zaměstnání, které získala za trvání Dohody. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že závěr o nezohlednění dob pojištění (zaměstnání v Arménii) legitimní očekávání stěžovatelky neporušuje. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovozovat, že změna právní úpravy (zde ukončení platnosti mezinárodní smlouvy) by byla neústavní pouze proto, že při aplikaci původní úpravy by stěžovatelce vznikl nárok na dávku vyšší než nyní při použití výlučně vnitrostátních předpisů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, podle které "v případě předpisů sociálního zabezpečení, resp. důchodového pojištění není možné použít rozšiřující výklad právních předpisů. Nárok na dávku důchodového pojištění je možné přiznat jen tehdy, jsou-li splněny všechny zákonem stanovené podmínky. Rozšiřující výklad zákonných podmínek vzniku nároku by byl v rozporu se zájmy ostatních pojištěnců" [nález sp. zn. II. ÚS 376/2000 ze dne 12. 12. 2000 (N 187/20 SbNU 297)].

Pojem legitimního očekávání je možno v dané věci spojit s majetkovým zájmem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je pojem "majetek", obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, třeba vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, § 129). Může proto zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001).

Předmětem ochrany je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že z citované judikatury vyplývá pojetí ochrany legitimního očekávání jako nároku, který byl buď již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný na základě právní úpravy [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Aplikace legitimního očekávání je přitom možná i na sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, ale jen za předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (170/2015 Sb.)].

Ze shora uvedeného tak plyne, že by stěžovatelce mohlo vzniknout legitimní očekávání, že jí bude přiznána majetková hodnota v podobě sociální dávky, a to nejen na základě individualizovaného rozhodnutí orgánu veřejné správy, ale i přímo na základě právní úpravy, pokud by stěžovatelka podmínky stanovené právní úpravou pro přiznání starobního důchodu splňovala (srov. přiměřeně také rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Pressos Compania Naviera S. A. a ost. proti Belgii ze dne 20. listopadu 1995).

Ústavní soud přitom souhlasí s názorem obsaženým v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu do té míry, že samotným obsahem Dohody nemohlo být založeno legitimní očekávání stěžovatelky, že doby pojištění získané za platnosti této Dohody přetrvají i její zánik. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře, Dohodu mají orgány smluvních států aplikovat v okamžiku, kdy je rozhodováno o důchodu, a samotnou činností, kterou lze později při přiznání důchodu hodnotit jako započitatelnou dobu, nevzniká žádný nárok na započtení této doby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 Ads 40/2003 a ze dne 11. 4. 2012, sp. zn. 6 Ads 19/2012).

Pokud by tedy za trvání Dohody nebyly splněny všechny podmínky pro přiznání starobního důchodu, resp. nárok na přiznání starobního důchodu by nebyl v podmínkách nyní projednávané věci ani individualizovatelný na základě právní úpravy, nemohlo by být legitimní očekávání stěžovatelky vůbec založeno. Právě uvedené platí v případě stěžovatelky ve vztahu k "řádnému" starobnímu důchodu ve smyslu § 29 zákona o důchodovém pojištění, neboť nárok na "řádný" starobní důchod měl stěžovatelce vzniknout až ke dni 2. 4. 2011, kdy však již Dohoda platná nebyla a tento nárok tak vzniknout nemohl.

Stěžovatelka však již i ve své kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu namítala, že za trvání platnosti Dohody splnila podmínky pro přiznání "předčasného" starobního důchodu ve smyslu § 31 zákona o důchodovém pojištění, o který si však nepožádala (viz list č. 14 ve spise Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 146/2015). S ohledem na shora uvedené je stran legitimního očekávání významné, zda stěžovatelka v období před skončením platnosti Dohody, tedy před 23. 9. 2009, splnila všechny podmínky pro přiznání "předčasného" starobního důchodu, resp. zda jí právní úprava v daném období přiznávala právo na "předčasný" starobní důchod.

Pokud by stěžovatelce právní úprava v období do 22. 9. 2009 právo na "předčasný" starobní důchod přiznávala, jednalo by se za okolností projednávaného případu o splnění podmínek pro možnost vzniku legitimního očekávání, že jí bude sociální dávka alespoň v rozsahu "předčasného" starobního důchodu přiznána, aniž by bylo překážkou, že v daném období žádost o přiznání "předčasného" starobního důchodu stěžovatelka nepodala. Jak bylo již shora uvedeno, k založení legitimního očekávání není totiž nezbytné, aby bylo o daném nároku stěžovatelky na základě její žádosti rozhodnuto, nýbrž postačí, pokud byl takový nárok individualizovatelný na základě právní úpravy, resp. pokud stěžovatelka v předmětném období splňovala všechny podmínky zákonem stanovené pro přiznání "předčasného" starobního důchodu.

V souzené věci není směrem k legitimnímu očekávání bez významu ani skutečnost, že možnost přizpůsobit předmětné změně právní úpravy své chování a o přiznání "předčasného" starobního důchodu požádat ještě v období platnosti Dohody, měla stěžovatelka v daném případě významně omezenu tím, že předmětná změna právní úpravy nastala již okamžikem publikace sdělení č. 76/2009 Sb. m. s. ve Sbírce mezinárodních smluv, bez legisvakanční lhůty obvyklé při vydávání právních předpisů, což mělo nepříznivý dopad do předvídatelnosti dané změny, a tím i do legitimního očekávání stěžovatelky, vzniklo-li splněním zákonných podmínek pro přiznání "předčasného" starobního důchodu. Ústavní soud v této souvislosti souhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, obsaženým v jeho vyjádření k ústavní stížnosti, že nejpozději publikací nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, se stěžovatelka měla dozvědět o diplomatické nótě, kterou byla sukcesní jednání ve vztahu k Arménii ke dni 28. 4. 2004 Českou republikou ukončena, a že aplikovatelnost Dohody z hlediska vnitrostátního práva České republiky bude ukončena (až) publikací uvedeného sdělení ve Sbírce mezinárodních smluv. Nicméně stěžovatelka se ze shora citovaného nálezu dozvědět nemohla, kdy bude předmětné sdělení publikováno, resp. od jakého dne bude aplikovatelnost Dohody v její záležitosti ukončena. Samotný předpoklad, že se tak stane v "dohledné době" od vydání citovaného nálezu, jak ve svém vyjádření poukazuje Nejvyšší správní soud, však nečiní uvedený postup náležitě předvídatelným.

Krajský soud v Brně ani Nejvyšší správní soud se však otázkou legitimního očekávání, ve vztahu k nároku na "předčasný" starobní důchod, nezabývaly. A to i přes to, že takové legitimní očekávání, které se váže k důchodu ve výši "předčasného" starobního důchodu, by muselo být v případě své existence zohledněno v řízení o přiznání "řádného" starobního důchodu, které bylo předmětem přezkumu těchto soudů. Stěžovatelka by v takovém případě totiž měla nárok na starobní důchod alespoň ve výši "předčasného" starobního důchodu, se kterým by se vázalo její legitimní očekávání, jak je uvedeno shora.

V.
Závěr

S ohledem na shora uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2015, č. j. 4 Ads 146/2015-24, ve kterém se Nejvyšší správní soud nezabýval nárokem stěžovatelky na "předčasný" starobní důchod a jeho vztahem k legitimnímu očekávání stěžovatelky, byla porušena ústavně zaručená ochrana poskytovaná stěžovatelčinu nároku majetkové povahy tak, jak to vyžaduje čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, a tím bylo porušeno právo stěžovatelky na spravedlivý proces a na ochranu vlastnictví ve smyslu čl. 36 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny. Ačkoliv následné rozhodnutí ČSSZ ze dne 14. 11. 2016, č. j. R-14.11.2016-423/X., uvedený zásah do základních práv stěžovatelky zmírňuje, zcela jej nenapravuje, neboť se vztahuje až na období od 1. 11. 2014, jak z doplnění vyjádření ČSSZ vyplývá.

Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížností napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.

Ústavní soud s přihlédnutím k uplatňovanému principu sebeomezení nepřikročil ke zrušení ústavní stížností rovněž napadených rozhodnutí Krajského soudu v Brně a ČSSZ, neboť zjištěné vady lze napravit v řízení před Nejvyšším správním soudem, který v dalším řízení, vázán shora uvedeným právním názorem Ústavního soudu, posoudí nárok stěžovatelky na "předčasný" starobní důchod ve vztahu k jejímu legitimnímu očekávání. S ohledem na to v této části ústavní stížnost odmítl pro nepřípustnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

Autor: US

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů


Články