// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 28.07.2010
ÚS: K ustanovení opatrovníka ve správním řízení
Analytická právní věta
Osobu opatrovníka je třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka. Nelze očekávat, že pracovník orgánu, před nímž probíhá řízení, jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené týmž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí.
PRÁVNÍ VĚTY
Nepřítomnému účastníkovi musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. sp. zn. I. ÚS 559/2000). Jedná se zde totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 2992/08, ze dne 19.05.2010
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Miloslava Výborného a soudců Vlasty Formánkové a Michaely Židlické ve věci ústavní stížnosti pana R. H., právně zastoupeného advokátkou JUDr. Mgr. Martinou Jinochovou Matyášovou se sídlem Petrohradská 390/464, Praha 10, proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 25. 6. 2003 č. j. 181448/2003-6371, takto:
Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 25. 6. 2003 č. j. 181448/2003-6371 se ruší.
Odůvodnění
I.
1. Ústavnímu soudu byl dne 5. 12. 2008 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu ustanovení § 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), prostřednictvím něhož se stěžovatel domáhal zrušení výše citovaného rozhodnutí správního orgánu. Ústavní stížnost spojil stěžovatel s návrhem na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí.
2. Předtím, než se Ústavní soud začal věcí meritorně zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
3. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti ústavní stížnosti, zejména zkoumal, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání, resp. zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu bylo podáno odvolání nebo žaloba podle části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, když stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně svých práv, je taková ústavní stížnost přípustná (např. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 dostupný na http://nalus.usoud.cz). Dále Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost byla stěžovatelem podána k poštovní přepravě dne 3. 12. 2008. Stěžovatel se v ní domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byl (resp. měl být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se dozvěděl až dne 7. 11. 2008, kdy mu bylo doručeno usnesení Okresního soudu v Třebíči o nařízení exekuce, výzva k úhradě a exekuční příkaz k provedení exekuce prodejem nemovitostí. Ústavní stížnost obsahuje tvrzení o porušení konkrétně uvedených základních práv a o tom, v čem spočívají. Byla sepsána advokátkou, kterou stěžovatel za účelem zastupování v řízení před Ústavním soudem zmocnil, a byla k ní připojena kopie rozhodnutí, jež napadá. Ústavní soud tedy uzavírá, že ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti.
4. Účastníci řízení v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasili s upuštěním od ústního jednání.
II.
5. Dopisem ze dne 17. 4. 2003 se Český telekomunikační úřad pokusil neúspěšně doručit stěžovateli oznámení o zahájení správního řízení, a to současně s výzvou k vyjádření. Následně rozhodl o ustanovení opatrovníka Ing. Z. H., zaměstnance Českého telekomunikačního úřadu. Dne 25. 6. 2003 vydal zmiňovaný správní orgán správní rozhodnutí, kterým uložil stěžovateli povinnost zaplatit navrhovateli, tj. společnosti T-Mobile Czech Republic a. s. částku 28.317,70 Kč. Toto rozhodnutí bylo doručeno opatrovníkovi, který však nepodal odvolání a lhůta k odvolání tak marně uplynula. Rozhodnutí nebylo stěžovateli nikdy doručeno a stěžovatel v souvislosti s vedeným správním řízením nikdy neobdržel žádné jiné písemnosti. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 26. 7. 2003 a stěžovatel je proto toho názoru, že lhůta k podání řádného opravného prostředku marně uplynula.
6. Dne 7. 11. 2008 bylo stěžovateli doručeno usnesení Okresního soudu v Třebíči o nařízení exekuce, výzva k úhradě a exekuční příkaz k provedení exekuce prodejem nemovitosti. O napadeném rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu se stěžovatel dověděl teprve z rozhodnutí o nařízení exekuce. Dle náhledu stěžovatele nebyly ve správním řízení dány podmínky pro ustanovení opatrovníka. Samotná skutečnost, že se nezdržoval v místě svého trvalého bydliště, není dle jeho názoru rozhodná pro závěr o neznámém pobytu. Činnost Českého telekomunikačního úřadu při zjišťování pobytu stěžovatele byla toliko formální. Stěžovatel se nijak neskrýval a adresa J. byla snadno formálně dostupná např. v katastru nemovitostí. Činnost opatrovníka byla pouze formální a umožnila správnímu orgánu pouze doručení rozhodnutí. Opatrovníkem má být osoba, u které lze předpokládat ochranu zájmů zastoupeného. U zaměstnance Českého telekomunikačního úřadu nelze takový postup, přiměřený zájmům zaměstnance, předpokládat. O uvedeném svědčí i to, že opatrovník nepodal žádný řádný opravný prostředek.
7. Závěrem poukazuje stěžovatel na ustálenou praxi Ústavního soudu, z níž je zřejmé, že opatrovníkem má být ustavena osoba, která je způsobilá hájit práva účastníka řízení a je zcela nepřípustné, aby zástupcem byla ustavena osoba, která je v blízkém poměru k rozhodujícímu soudu. Nesprávným postupem rozhodujícího orgánu byla účastníku řízení odňata možnost jednat v rámci sporného správního řízení.
III.
8. Přípisem ze dne 10. 6. 2009 se k ústavní stížnosti vyjádřil Český telekomunikační úřad, který uvedl, že jako správní orgán měl snahu umožnit stěžovateli zúčastnit se správního řízení, a proto i po neúspěšném pokusu o doručení svých přípisů ze dne 28. 2. 2002 a 23. 4. 2003 zjišťoval adresu stěžovatele dotazem na Ministerstvo vnitra ČR. Nové místo pobytu však tímto způsobem nezjistil. Ze spisové dokumentace je zřejmé, že účastník řízení doručil veřejnou vyhláškou vyrozumění o zahájení správního řízení, rozhodnutí o ustanovení opatrovníkem, jakož i oznámení o prodloužení lhůty pro vydání správního rozhodnutí. Stěžovatel měl tedy možnost zjistit, že je s ním vedeno správní řízení a seznámit se se správním spisem, pokud by náležitě dbal o svá práva a povinnosti. Účastník neměl jinou zákonnou možnost zjišťovat další možnou adresu pobytu stěžovatele. Procesní úprava zjišťování místa pobytu účastníka správního řízení není, resp. nebyla, součástí správního řádu. Účastník řízení má za to, že se v daném případě dostatečným způsobem pokusil o zjištění adresy účastníka řízení. Pokud by měl stěžovatel zájem o doručování zásilek adresovaných na jeho původní adresu pobytu, mohl si zajistit u České pošty, s. p. dosílání zásilek na novou adresu pobytu. Stěžovatel provedl ohlášení změny pobytu do centrální evidence obyvatel téměř po dvou letech pobytu na nové adrese. Výběr a ustanovení zaměstnance opatrovníkem účastníka řízení bylo v souladu s požadavky právního řádu, neboť ve zvolené osobě opatrovníka je nutné spatřovat především odborníka na danou problematiku. Opatrovník se průběžně s prováděnými úkony seznamoval a o řízení měl tedy přehled. Postupoval na základě své erudice a svých zkušeností. Účastník řízení z hlediska své působnosti dohlíží především na fungování trhu elektronických komunikací. Jakožto kontrolní a regulační orgán dbá zejména na řádnost postupů podnikatelů v elektronických komunikacích s akcentem na kvalitu a řádnost jimi poskytovaných služeb. Účastník řízení je podle zákona o elektronických komunikacích, ale i podle dřívějšího zákona o telekomunikacích, vždy nestranný a je povinen mimo jiné zajišťovat vysokou úroveň ochrany spotřebitelů. Jeho zaměstnanci tedy plně odpovídají požadavkům kladeným na osobu opatrovníka. Skutečnost, že opatrovník nevyužil možnosti podat řádný opravný prostředek, neprokazuje, že řádně stěžovatele nezastupoval. Zbytečným podáním opravného prostředku by mohl opatrovník stěžovateli způsobit toliko další náklady. Postup opatrovníka je pak třeba hodnotit vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu, nikoli paušálně. V předmětném případě se navíc sice jedná o správní řízení, ale vedené ve věci soukromoprávního sporu stěžovatele a poskytovatele služeb elektronických komunikací, nejde tedy o správní řízení vedené z moci úřední, kde by se zájem správního orgánu na rozhodnutí věci a tím i „konflikt zájmů“ dal teoreticky presumovat. Podle názoru účastníka řízení není možno akceptovat požadavek stěžovatele na zrušení předmětných rozhodnutí pouze z důvodu, že bylo údajně porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces, neboť do této situace se stěžovatel dostal sám svým postojem při plnění, resp. neplnění, svých povinností hradit měsíční vyúčtování za služby poskytnuté u dotčené telefonní stanice a nepřebíráním zasílaných písemností.
IV.
9. Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu a dospěl k závěru, že předmětná ústavní stížnost je důvodná.
10. Ústavní soud předesílá, že podle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti, což znamená, že jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné moci z hlediska dodržování ústavně zaručených práv, tj. zda v řízení a rozhodnutí v něm vydaným nebyly porušeny základní práva a svobody jeho účastníka.
11. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení věci (sp. zn. IV. ÚS 200/97 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 12. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1999, nál. č. 149. str. 381). Nepřítomnému účastníkovi musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. sp. zn. I. ÚS 559/2000). Jedná se zde totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení. Z toho důvodu nelze též brát v potaz argument správního orgánu, dle jehož tvrzení vystupuje ve sporu jako nestranný orgán, který je na projednávané věci zcela nezávislý, neboť řízení nezahájil z moci úřední. Podstatou zde zůstává především ta skutečnost, že při nedodržení ústavních kautel kladených na ustanovování opatrovníků může docházet k ulehčení činnosti správního úřadu tím, že jím ustanovení opatrovníci z řad zaměstnanců nebudou důsledně uplatňovat práva zastoupeného. Z dostupné judikatury vyplývá, že uplatněná logika věci nedopadá jen na správní orgány, ale též soudy, které rovněž nemohou hledat opatrovníky v řadách svých zaměstnanců, byť by jejich odborná erudice byla nezpochybnitelná.
12. K osobě opatrovníka Ústavní soud připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (sp. zn. I. ÚS 559/2000). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze očekávat, že podřízený pracovník - zaměstnanec Českého telekomunikačního úřadu jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí (sp. zn. II. ÚS 629/04). Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. K uvedenému srov. též např. II. ÚS 2966/09, I. ÚS 2052/08, I. ÚS 3267/07 a II. ÚS 1090/07 (všechna citovaná rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
13. Namítá-li stěžovatel, že o faktické nečinnosti opatrovníka svědčí již ta skutečnost, že v dané věci nepodal odvolání, nutno podotknout, že využití opravných prostředků samo o sobě ještě nesvědčí o kvalitě vykonávaného opatrovnictví. Řádný výkon opatrovnictví nelze poměřovat jen vyčerpáním opravných prostředků. Povinností řádně ustanoveného opatrovníka není podávat odvolání za každou cenu. Vedení odvolacího řízení jen pro řízení samotné bez uvedení odvolacích námitek nenaplňuje účel opravného prostředku. Jinými slovy, nelze konstatovat, že jednostupňové správní řízení nemůže být provedeno řádně a pouze podání opravného prostředku mu poskytuje nezbytnou validitu. O to větší důraz je však třeba klást na nezávislost a nestrannost určeného opatrovníka.
14. Namítá-li vedlejší účastník řízení o ústavní stížnosti, že by se obdobné případy měly rozhodovat v podstatě ad hoc s přihlédnutím k tomu, jaký postoj účastník řízení zaujal ke svým povinnostem, nelze mu dát za pravdu. Ústavní soud se v předmětném případě věcnou stránkou případu v podstatě nezabýval a napadené rozhodnutí zrušil z důvodů čistě procesních. Odraz věcné stránky případu nemůže mít dopad na procesní pravidla, podle nichž je řízení vedeno. Ta musí být zachována stejná pro každý jednotlivý případ a nelze je upravovat s ohledem na míru provinění účastníků řízení. V opačném případě nelze hovořit o spravedlivém procesu, jež je účastníkům zaručen čl. 36 listiny. Ostatně projednávání věcné stránky případu Ústavnímu soudu v zásadě ani nepřísluší.
15. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ze strany Českého telekomunikačního úřadu především v tom, že správní orgán ustanovil jako opatrovníka svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně bránit práva stěžovatele.
16. Ústavní soud proto ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Autor: ÚS