// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 27.02.2018
Upozornění vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu na porušování povinností
Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nestanoví starostovi povinnost upozornit vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu na porušování povinností a stanovit lhůtu k nápravě, neboť pouze výkladem ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nelze dovozovat další povinnost, kterou by musel starosta před odvoláním vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce splnit; jinak by mu v rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, byla ukládána povinnost, která oporu v zákoně (ani v zákonném zmocnění) nemá.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 21 Cdo 3535/2017, ze dne 6. 12. 2017
Dotčené předpisy: § 12 odst. 1 písm. b) zák. č. 312/2002 Sb. ve znění do 31. 12. 2011
Kategorie: zánik pracovního poměru; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Dopisem ze dne 23. 3. 2011, který byl žalobkyni doručen dne 24. 3. 2011, žalovaný sdělil žalobkyni, že ji v souladu s ustanovením § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a s ustanovením § 140 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, se souhlasem tajemníka Magistrátu města Ostravy B. G. odvolává z funkce tajemnice Úřadu městského obvodu R. a B. a že výkon její funkce na základě tohoto odvolání končí dnem následujícím po jeho doručení. Žalovaný v tomto dopisu uvedl, že důvodem odvolání žalobkyně z funkce „je několik méně závažných porušení zákonem stanovených povinností specifikovaných níže v době posledních 6 měsíců:“; za touto větou následoval výčet jednotlivých porušení povinností žalobkyní strukturovaný do bodů 1 až 6, přičemž body 1 až 5 obsahovaly popis (specifikaci) jednotlivých porušení povinností žalobkyní a bod 6 obsahoval nadpis „Ostatní porušování povinností:“, za kterým následoval výčet dalších porušení povinností žalobkyní strukturovaný do písmen a) až l). V bodě 6 písm. b) tohoto dopisu žalovaný žalobkyni vytýká „umožnění práce na Úřadu městského obvodu R. a B. bez jakékoliv dohody či pracovní smlouvy na odboru sociálních věcí Úřadu městského obvodu R. a B. (P. J., práce v období 15. 11. 2010 až 1. 12. 2010)“, v bodě 6 písm. e) žalovaný žalobkyni vytýká neexistenci řádného plánu vzdělávání úředníků (§ 17 odst. 5 zákona o úřednících) a skutečnost, že žalobkyní zpracované „plány“ jsou „zpracovány do minulosti, tedy kdy a co jednotliví úředníci již absolvovali, nikoli do následujícího období 3 let v souladu se zákonem o úřednících“, a v bodě 6 písm. l) žalovaný žalobkyni vytýká, že dne 18. 3. 2011 ve 13:15 hodin v době své pracovní neschopnosti navštívila Úřad městského obvodu R. a B. a po zjištění, že má změněno přístupové heslo k počítači („login bart19“) ve své kanceláři, si vyžádala nové přístupové heslo od T. F., která žalobkyni předala zapečetěnou obálku se změněným přístupovým heslem pro „l.“, a na implicitně nastavené tiskárně HP Laser Jet 1320 tiskla dokumenty nesouvisející s výkonem práce v rozsahu 112 stran (45,7 MB) v anglickém jazyce s názvem „The Mystery Method“ a v tiskárně z důvodu vyčerpání toneru „čekal v tiskové frontě další soubor ve formátu *.pdf v rozsahu 31,6 MB“.
Žalobkyně se žalobou podanou u Okresního soudu v Ostravě dne 23. 5. 2011 domáhala, aby bylo určeno, že uvedené odvolání z funkce je neplatné. Žalobu zdůvodnila zejména tím, že jednotlivá „domnělá“ porušení zákonné povinnosti se jednak nezakládají na pravdě, nejsou objektivně podložena a jsou jí vytýkány postupy a rozhodnutí, která byla plně v kompetenci tajemnice, a jednak je takovéto vymezení vágní a ve většině případů zcela nekonkrétní, vyjádřeno odkazy pouze obecného charakteru, jež nevyjadřují obligatorní porušení zákonem stanovené povinnosti a nemohou být naplněním důvodu pro zákonné odvolání z funkce vedoucího úřadu. K bodu 6 písm. b) odvolání z funkce žalobkyně blíže uvedla, že nová zaměstnankyně P. J., započala výkon své pracovní činnosti až po uzavření dohody o pracovní činnosti dne 1. 12. 2010 a že do té doby docházela na odbor sociálních věcí pro odborné konzultace před vlastním zahájením výkonu pracovní činnosti. K bodu 6 písm. e) odvolání z funkce uvedla, že rozhodování o plánech vzdělávání probíhalo podle pověření vydaného tajemníkem Magistrátu města Ostravy, že plány vzdělávání byly zpracovávány podle vzoru Magistrátu města Ostravy v souladu se zákonem, že typový plán vzdělávání ani jeho forma není závazně určena a že vzdělávání zaměstnanců probíhalo v zákonném rozsahu. K bodu 6 písm. l) odvolání z funkce žalobkyně uvedla, že přístupová hesla ke svému počítači si vyžádala, protože zjistila, že z neznámého důvodu byla změněna ještě v době trvání její funkce, že v této souvislosti se nedopustila žádného porušení zákonné povinnosti, což ostatně z odůvodnění odvolání z funkce nevyplývá, že žádné konkrétní porušení zákonné povinnosti nebylo žalovanou označeno a že nic netiskla („rozhodně žádné anglické texty“).
Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 23. 4. 2015 č. j. 85 C 67/2011-226 žalobě vyhověl a uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení 65 840 Kč k rukám advokáta Mgr. Ing. D. K. Poté, co shledal, že žalobkyně má naléhavý právní zájem na požadovaném určení, se zabýval jednotlivými body odvolání z funkce a dospěl k závěru, že toliko bod 6 písm. b) odvolání z funkce je důvodný, tedy že žalobkyně porušila zákonem stanovenou povinnost ve smyslu § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících, neboť s ohledem na skutečnost, že na odboru sociálních věcí se pracuje s citlivými údaji (rodná čísla, rodinné a majetkové poměry žadatelů), nelze připustit, aby se s těmito údaji seznamoval či byl přítomen projednávání žádostí někdo, kdo nemá uzavřenou pracovní smlouvu, resp. „aspoň nepodepsal povinnost mlčenlivosti“, a ani skutečnost, že byly problémy s uzavřením dohody o pracovní činnosti, žalobkyni jako vedoucího zaměstnance nezbavovala povinnosti „sepsání povinnosti mlčenlivosti“ s P. J..; naopak právě proto, že byla informována o problémech s uzavřením dohody o pracovní činnosti, s ní měla „sepsat povinnost mlčenlivosti“, neboť uzavřená dohoda o pracovní činnosti včetně doložky mlčenlivosti se na ni vztahovala až od 1. 12. 2010. Ostatní „body“ odvolání z funkce soud prvního stupně „nepovažuje za důvodné“. K bodu 6 písm. e) odvolání z funkce soud prvního stupně uvedl, že byť plány vzdělávání nejsou zcela zpracovány, jak by měly být (v porovnání s jinými obvody Statutárního města Ostravy), tak nelze přehlédnout, že stejně je zpracován plán vzdělávání samotné žalobkyně, který má zpracovávat starosta městského obvodu R. a B., takže za této situace se nemůže jednat o porušení zákonem stanovené povinnosti ve smyslu § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících žalobkyní. K bodu 6 písm. l) odvolání z funkce soud prvního stupně konstatoval, že nebylo prokázáno, že by se žalobkyně vytýkaného jednání dopustila. Protože soud prvního stupně považoval za „důvodný“ pouze bod 6 písm. b) odvolání z funkce, dospěl k závěru, že nebyla splněna podmínka „dopuštění se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců“ stanovená v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících.
K odvolání žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 28. 2. 2017 č. j. 16 Co 189/2015-357, opraveným usnesením ze dne 31. 5. 2017 č. j. 16 Co 189/2015-399, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a uložil žalovanému, aby zaplatil na náhradě nákladů odvolacího řízení žalobkyni 25 591,50 Kč k rukám advokáta Mgr. Ing. Daniela Keprty a České republice „na účet Okresního soudu v Ostravě“ 536 Kč. Poté, co zopakoval dokazování ve vztahu k bodům 1, 5, 6 písm. b) a 6 písm. l) odvolání z funkce a co doplnil dokazování výslechem svědkyně P. J., odvolací soud na rozdíl od soudu prvního stupně dospěl k závěru, že žalobkyně se nedopustila jednání uvedeného v bodě 6 písm. b) odvolání z funkce, neboť kromě účasti P. J. na školení řidičů dne 12. 11. 2010, kterou nelze považovat za protiprávní výkon „černé“ práce a kterou ani nemohlo dojít k porušení zákona na ochranu osobních údajů, nebylo prokázáno, že by P. J. v období od 15. 11. 2010 do 1. 12. 2010 vykonávala práci na odboru sociálních věcí. Shodně se soudem prvního stupně dovodil, že v případě jednání vytýkaného žalobkyni v bodě 6 písm. e) odvolání z funkce se nejednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností; odvolací soud sice dovodil, že žalobkyně „nepochybně“ při vyhotovování plánů vzdělávání podřízených zaměstnanců nepostupovala v souladu s ustanovením § 17 odst. 5 zákona o úřednících (podle nějž plán vzdělávání obsahuje časový rozvrh prohlubování kvalifikace úředníka v rozsahu nejméně 18 pracovních dnů po dobu následujících 3 let), neboť je zpracovávala vesměs jako přehled již absolvovaných školení, nikoliv jako plán vzdělávání po dobu následujících 3 let, avšak dodal, že při posouzení, zda se v daném případě jednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností, je třeba přihlédnout k tomu, že shora uvedeným způsobem žalobkyně zpracovávala plány vzdělávání dlouhodobě, aniž by bylo tvrzeno nebo vyšlo jiným způsobem v řízení najevo, že by tato skutečnost byla žalobkyni vytýkána, a že stejně tak je nutno zohlednit, že stejným způsobem byl zpracován plán vzdělávání samotné žalobkyně, za jehož zpracování byl odpovědný starosta, a dospěl k závěru, že za těchto okolností se nejednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností. Ve vztahu k bodu 6 písm. l) odvolání z funkce odvolací soud nesouhlasil se závěrem soudu prvního stupně, že „zde stojí tvrzení proti tvrzení“, a že proto nebylo prokázáno, že se žalobkyně vytýkaného jednání dopustila; na rozdíl od soudu prvního stupně dospěl k závěru, že žalobkyně se dopustila porušení zákonem stanovených povinností, které jí bylo vytýkáno v bodě 6 písm. l) odvolání z funkce (tisk dokumentu pro soukromou potřebu dne 18. 3. 2011 na tiskárně žalovaného bez jeho souhlasu), avšak že vzhledem k tomu, že žalovaný v odvolání z funkce hodnotil toto porušení jako méně závažné, odvolací soud nemohl posoudit totéž porušení povinností přísněji, tj. jako závažné porušení zákonem stanovených povinností, neboť soud sice není vázán tím, jak zaměstnavatel v odvolání z funkce sám kvalifikoval jednotlivé skutky, jež považoval za porušení povinností, avšak volnost soudu při posuzování intenzity porušení některé zákonem stanovené povinnosti není zcela bezbřehá; rozhodne-li se zaměstnavatel pro odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce pro porušení povinnosti z jím označeného zákonného důvodu „několik méně závažných porušení zákonem stanovených povinností“, nemůže soud posoudit totéž porušení povinnosti z důvodu přísnějšího, tj. jako „závažné porušení zákonem stanovených povinností“, neboť soud nemůže zaměstnavateli „vnucovat“, zda vůbec a proč chce vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu odvolat z funkce. Ohledně ostatních „porušení povinností“ vytýkaných žalobkyni v odvolání z funkce odvolací soud dospěl k závěru, že se žalobkyně těchto jednání nedopustila, popřípadě že se nejedná o zaviněná porušení zákonem stanovených povinností ve smyslu ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících. Odvolací soud tedy – byť z poněkud jiných důvodů – dospěl ke stejnému závěru jako soud prvního stupně, že žalobkyně „se dopustila ,pouze‘ jednoho méně závažného porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců“ [nikoliv jednáním vytýkaným v bodě 6 písm. b), nýbrž jednáním vytýkaným v bodě 6 písm. l) odvolání z funkce], že proto nebyly splněny hmotněprávní předpoklady pro odvolání žalobkyně z funkce tajemnice podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících a že odvolání z funkce ze dne 23. 3. 2011 je z tohoto důvodu neplatným právním úkonem.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalovaný dovolání. Namítá, že ve vztahu k otázce řešené v rámci bodu 6 písm. e) odvolání z funkce (neexistence řádného plánu vzdělávání) se odvolací soud odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu „v tom“, že tajemníka lze odvolat z funkce podle ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících, aniž by starosta obce byl povinen předtím upozornit tajemníka na možnost odvolání z funkce a dát mu možnost vytčené nedostatky v plnění zákonem stanovených povinností odstranit. Odvolací soud podle názoru dovolatele dále „nesprávně vyhodnotil právní otázku, že jednání žalobkyně nebylo zaviněné“, neboť pro konstatování nevědomé nedbalosti postačuje, že zaměstnanec sice nevěděl, jakým způsobem má plnit své povinnosti plynoucí mu z pracovního poměru, avšak vzhledem k okolnostem a ke svým osobním poměrům tom vědět měl a mohl. Soud by se měl v tomto směru podle mínění dovolatele zabývat tím, zdali odvolaný úředník vzhledem ke svému vzdělání, k délce praxe v zastávané funkci apod. měl nebo mohl vědět o tom, jakým způsobem má splnit své povinnosti, přičemž pro posouzení otázky zavinění nestačí tvrzení odvolaného úředníka, že měl za to, že uložené úkoly plní kvalifikovaným způsobem, a že byl subjektivně přesvědčen o správnosti svých řešení. Dovolatel je přesvědčen, že je nutno přihlédnout k tomu, že žalobkyně pracovala na Úřadě městského obvodu R. a B. více než 20 let, že ve funkci tajemnice byla od 1. 1. 2003, tedy více než 8 let, a že tajemník je vedoucím úřadu, tedy nejvyšší výkonnou funkcí úřadu, a je toho názoru, že s přihlédnutím k osobě žalobkyně, její pozici, dlouholeté praxi a vzdělání, včetně absolvovaných školení a zkoušek odborné způsobilosti, je nutno konstatovat zavinění minimálně v nedbalostní rovině. Poukaz odvolacího soudu na to, že stejným způsobem byl zpracován i plán vzdělávání žalobkyně, za který je odpovědný starosta, podle názoru dovolatele nemůže obstát, neboť i kdyby starosta nějaké své povinnosti neplnil, neznamená to automaticky, že k neplnění povinností tajemníkem nedošlo. Ve vztahu k bodu 6 písm. l) odvolání z funkce (tisk dokumentu pro soukromou potřebu žalobkyně) má dovolatel za to, že dovolacím soudem je rozhodována rozdílně (popřípadě má být vyřešena jinak) otázka hodnocení stupně intenzity porušení pracovních povinností zaměstnance vyplývajících z právních předpisů soudem, neboť z rozhodovací praxe dovolacího soudu obecně vyplývá, že při hodnocení stupně intenzity porušení pracovních povinností zaměstnance vyplývajících z právních předpisů soud není vázán tím, jak zaměstnavatel sám hodnotí určité jednání zaměstnance (např. v interním předpise, výpovědi apod.), neboť přísluší pouze soudu, zda zjištěné porušení povinnosti dosáhlo zákonem předvídané intenzity (tj. závažného/méně závažného), avšak v rozsudku ze dne 26. 11. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4596/2014 Nejvyšší soud dovodil, že rozhodne-li se zaměstnavatel pro rozvázání pracovního poměru se zaměstnancem pro jeho porušení pracovní povinnosti z jím označeného zákonného důvodu, nemůže soud posoudit totéž porušení povinnosti z důvodu přísnějšího. Dovolatel uvedl, že v odvolání žalobkyně z funkce vymezil jako „méně závažná porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců“ toliko „odvolací body“ č. 1 až 5, kdežto bod 6 písm. a) až l) vymezil toliko jako „ostatní porušování povinností“ bez výslovného určení, zdali jde o porušení zákonem stanovených povinností závažná či méně závažná, a že tedy závěr odvolacího soudu, že nemůže posoudit „odvolací bod“ přísněji, než jak učinil samotný zaměstnavatel, zde neobstojí a toto jednání žalobkyně by mělo být vyhodnoceno soudem jako závažné porušení povinností vyplývajících z právních předpisů. Dovolatel v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012 sp. zn. 21 Cdo 2596/2011, v němž Nejvyšší soud dospěl k závěru, že útok na majetek zaměstnavatele, ať už přímý nebo nepřímý, představuje z hlediska vymezení relativně neurčité hypotézy obsažené v ustanovení § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce tak významnou okolnost, že zpravidla již sama o sobě postačuje pro závěr o porušení povinnosti zaměstnance vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem. Dovolatel navrhl, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu „ve spojitosti“ s opravným usnesením změnil tak, že se rozsudek soudu prvního stupně mění tak, že se žaloba v celém rozsahu zamítá, anebo aby rozsudek odvolacího soudu a opravné usnesení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního řádu) věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „o. s. ř.“), neboť řízení v projednávané věci bylo zahájeno přede dnem 1. 1. 2014 (srov. čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).
Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.).
Dovolací soud nesouhlasí s názorem dovolatele, že je dovolacím soudem rozhodována rozdílně otázka hodnocení stupně intenzity porušení pracovních povinností zaměstnance vyplývajících z právních předpisů soudem, popřípadě že by tato otázka měla být dovolacím soudem posouzena jinak. Závěr dovolacího soudu, že při hodnocení stupně intenzity porušení povinností vyplývajících z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci není soud vázán tím, jak zaměstnavatel sám hodnotí určité jednání zaměstnance (např. v interním předpise, výpovědi apod.), neboť pouze soudu přísluší posouzení, zda zjištěné porušení povinnosti dosáhlo zákonem předvídané intenzity, který Nejvyšší soud dovodil např. v rozsudku ze dne 19. 1. 2000 sp. zn. 21 Cdo 1228/99, který byl uveřejněn pod č. 21 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2001, v rozsudku ze dne 26. 7. 2005 sp. zn. 21 Cdo 2375/2004, který byl uveřejněn pod č. 142 v časopise Soudní judikatura, roč. 2005, nebo v rozsudku ze dne 15. 12. 2011 sp. zn. 21 Cdo 3178/2010, a závěr dovolacího soudu, že rozhodne-li se zaměstnavatel pro rozvázání pracovního poměru se zaměstnancem pro jeho porušení pracovní povinnosti z jím označeného zákonného důvodu, nemůže soud posoudit totéž porušení povinnosti z důvodu přísnějšího, vyjádřený např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4596/2014, vedle sebe obstojí a není důvod, aby tato právní otázka byla posouzena jinak. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4596/2014 nezpochybňuje svůj dříve vyslovený závěr, že při hodnocení stupně intenzity porušení pracovních povinností zaměstnance vyplývajících z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci soud není vázán tím, jak zaměstnavatel sám hodnotí určité jednání zaměstnance, neboť pouze soudu přísluší posouzení, zda zjištěné porušení povinnosti dosáhlo zákonem předvídané intenzity, naopak z tohoto závěru i nadále vychází, avšak dodává, že volnost soudu při posuzování výpovědi z pracovního poměru není zcela bezbřehá, že nelze přehlédnout, že historicky vzniklo pracovní právo z důvodu potřeby chránit slabší stranu pracovního vztahu, tj. zaměstnance, že i v současné době je možno považovat ochrannou funkci za nejdůležitější a převažující funkci pracovního práva a že promítnutí této zásady do právní úpravy rozvázání pracovního poměru pro porušení pracovní povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci vede k závěru, že rozhodne-li se zaměstnavatel pro rozvázání pracovního poměru se zaměstnancem pro jeho porušení pracovní povinnosti z jím označeného zákonného důvodu, nemůže soud posoudit totéž porušení povinnosti z důvodu přísnějšího; mimo výše uvedeného je tomu tak též proto, že soud nemůže zaměstnavateli „vnucovat“, zda vůbec a proč chce se zaměstnancem pracovní poměr rozvázat (srov. slova: „Zaměstnavatel může...“ v návětí ustanovení § 52 a § 55 odst. 1 zák. práce). Je totiž zcela na vůli zaměstnavatele, zda i při splnění všech předpokladů pro rozvázání pracovního poměru jednostranným úkonem zaměstnavatele k takovému kroku přistoupí, či nikoli.
Přisvědčit nelze ani námitce dovolatele, že jakožto zaměstnavatel vymezil jako „méně závažná porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců“ jen „odvolací body“ č. 1 až 5, kdežto bod 6 písm. a) až l) vymezil toliko jako „ostatní porušování povinností“ bez výslovného určení, zdali jde o porušení zákonem stanovených povinností závažná, nebo méně závažná. Odvolací soud správně uzavřel, že žalovaný v odvolání žalobkyně z funkce hodnotil porušení povinností uvedené v bodě 6 písm. l) jako méně závažné. Nelze přehlédnout, že toto porušení povinností je uvedeno pod č. 6 ve výčtu nadepsaném slovy „Důvodem Vašeho odvolání z funkce tajemnice Úřadu městského obvodu R. a B. je několik méně závažných porušení zákonem stanovených povinností specifikovaných níže v době posledních 6 měsíců:“ a že skutečnost, že je výčet těchto porušení povinností uveden pod bodem 6 následujícím až za důvody uvedenými pod body 1 až 5 a že je označen slovy „Ostatní porušování povinností“, naopak nasvědčuje tomu, že tato „ostatní“ porušování povinností žalovaný hodnotil jako méně závažná porušení než ta, která byla uvedena v předchozích 5 bodech.
Napadený rozsudek odvolacího soudu závisí (mimo jiné) na vyřešení otázky hmotného práva, za jakých podmínek je porušení zákonem stanovených povinností vedoucím úředníkem nebo vedoucím úřadu, které je důvodem pro jejich odvolání z funkce podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, vedoucím úředníkem nebo vedoucím úřadu zaviněno. Protože odvolací soud se při řešení této právní otázky odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, je dovolání proti rozsudku odvolacího soudu podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné.
Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud České republiky dospěl k závěru, že dovolání žalovaného je opodstatněné.
Projednávanou věc je třeba posuzovat – vzhledem k tomu, že žalobkyně se domáhá určení neplatnosti odvolání z funkce tajemnice úřadu městského obvodu dopisem ze dne 23. 3. 2011 – podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 31. 3. 2011 (dále jen „zák. práce“), a podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen „zákon o úřednících“).
Podle ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu lze z funkce odvolat, jen
a) pozbyl-li některý z předpokladů podle § 4 zákona o úřednících,
b) porušil-li závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo dopustil-li se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců, nebo
c) neukončil-li vzdělávání vedoucích úředníků ve lhůtě podle § 27 odst. 1 zákona o úřednících.
Podle ustanovení § 12 odst. 4 zákona o úřednících odvoláním nebo vzdáním se funkce vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu pracovní poměr nekončí; to neplatí, jestliže byl pracovní poměr založen jmenováním na dobu určitou. Územní samosprávný celek je povinen podat vedoucímu úředníku nebo vedoucímu úřadu návrh na změnu jeho dalšího pracovního zařazení u územního samosprávného celku na jinou práci odpovídající jeho zdravotnímu stavu a kvalifikaci. Jestliže územní samosprávný celek nemá pro vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu takovou práci nebo ji vedoucí úředník či vedoucí úřadu odmítne, jde o překážku v práci na straně územního samosprávného celku a současně je dán výpovědní důvod podle § 52 písm. c) zákoníku práce; odstupné poskytované vedoucímu úředníku nebo vedoucímu úřadu při organizačních změnách nenáleží v případě rozvázání pracovního poměru po odvolání nebo vzdání se funkce vedoucího úředníka či vedoucího úřadu.
Uvedené ustanovení je ve vztahu k právní úpravě odvolání zaměstnance z funkce obsažené v § 73 zák. práce (srov. § 1 odst. 2 zákona o úřednících) ustanovením speciálním. Zákonné vymezení důvodů, pro něž (jedině) lze vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat, obsažené v § 12 odst. 1 zákona o úřednících nepochybně nelze vykládat jako pouhou deklaraci mající jen proklamativní význam, neboť v porovnání s relativně nejistým postavením ostatních vedoucích zaměstnanců, jejichž pracovní poměr byl založen jmenováním, představuje stanovení podmínek, za nichž lze vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat, výraz zvýšené ochrany jejich postavení, a z tohoto důvodu je vyloučeno odvolat vedoucího úředníka (vedoucího úřadu) územního samosprávného celku z funkce, jestliže nejsou splněny stanovené hmotněprávní předpoklady pro tento postup.
Odvolacímu soudu lze přisvědčit, že povinnost dodržovat zákonem stanovené povinnosti patří k základním povinnostem úředníka vyplývajícím z pracovního poměru [srov. § 1 odst. 1 a 2 zákona o úřednících, § 38 odst. 1 písm. b) zák. práce] a spočívá v plnění povinností, které jsou stanoveny zejména ustanoveními § 301 a § 302 zák. práce a § 16 zákona o úřednících, pracovním řádem, pracovní smlouvou nebo pokynem nadřízeného vedoucího zaměstnance. Má-li být porušení zákonem stanovené povinnosti právně postižitelné jako důvod k odvolání z funkce podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících proto, že se úředník dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců, musí být vytýkané porušení pracovních povinností úředníkem – jak v obecné rovině správně uvádí odvolací soud – zaviněno, a to alespoň z nedbalosti. Není však zapotřebí, aby toto méně závažné porušení zákonem stanovených povinností dosahovalo určitého stupně intenzity. Zákon o úřednících totiž rozlišuje z hlediska stupně intenzity porušení zákonem stanovených povinností mezi závažným porušením zákonem stanovených povinností a méně závažným porušením zákonem stanovených povinností. Nižší stupeň intenzity porušení zákonem stanovených povinností než je méně závažné porušení zákon o úřednících neupravuje; každé porušení zákonem stanovených povinností, které nedosahuje intenzity závažného porušení zákonem stanovených povinností, je proto vždy méně závažným porušením zákonem stanovených povinností (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. 21 Cdo 2070/2012 nebo – ve vztahu k obdobné právní úpravě v předchozím zákoníku práce - rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2012 sp. zn. 21 Cdo 3075, 3076/2010).
Zavinění lze charakterizovat jako psychický vztah jednajícího ke svému jednání (k porušení zákonem stanovených povinností), které je protiprávní, a k následkům takového jednání. S názorem odvolacího soudu, že v posuzované věci se v případě důvodu k odvolání uvedeného pod bodem 6 písm. e) odvolání žalobkyně z funkce (neexistence řádného plánu vzdělávání úředníků, respektive zpracovávání „plánů“ do minulosti, a nikoli do následujícího období 3 let v souladu se zákonem o úřednících) nejednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností, neboť žalobkyně takovým způsobem zpracovávala plány dlouhodobě, aniž by bylo tvrzeno nebo vyšlo jiným způsobem v řízení najevo, že by jí tato skutečnost byla vytýkána, a stejným způsobem byl zpracován plán vzdělávání samotné žalobkyně, však nelze souhlasit.
Podle ustanovení § 17 odst. 5 zákona o úřednících plán vzdělávání obsahuje časový rozvrh prohlubování kvalifikace úředníka v rozsahu nejméně 18 pracovních dnů po dobu následujících 3 let; územní samosprávný celek je povinen vypracovat plán vzdělávání do 1 roku od vzniku pracovního poměru úředníka, nejméně jedenkrát za 3 roky plnění tohoto plánu hodnotit a podle výsledků hodnocení provést jeho aktualizaci.
Podle ustanovení § 2 odst. 7 zákona o úřednících se vedoucím úřadu pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník, který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu, tajemníka magistrátu statutárního města, tajemníka úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, ředitele krajského úřadu, ředitele Magistrátu hlavního města Prahy nebo tajemníka úřadu městské části hlavního města Prahy.
Odvolací soud dospěl k závěru, že žalobkyně „nepochybně“ při vyhotovování plánů vzdělávání podřízených zaměstnanců nepostupovala v souladu s ustanovením § 17 odst. 5 zákona o úřednících, neboť je zpracovávala „vesměs jako přehled již absolvovaných školení, nikoliv jako plán vzdělávání po dobu následujících 3 let“, avšak že se nejednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností, ale o neuspokojivé pracovní výsledky ve smyslu ustanovení § 52 písm. f) věty za středníkem zák. práce, které byly případně důsledkem neschopnosti či neodpovědného přístupu žalobkyně k plnění pracovních povinností.
S odvolacím soudem lze souhlasit v tom, že v „neexistenci řádného plánu vzdělávání“, tedy zpracovávání plánu “do minulosti“ (kdy a co jednotliví úředníci absolvovali), nikoli do následujícího období 3 let v souladu se zákonem o úřednících, jistě mohou být současně spatřovány neuspokojivé pracovní výsledky. K tomu, zda v porušení zákonem stanovených povinností zaměstnance spočívajících v neuspokojivých pracovních výsledcích lze spatřovat pouze objektivní stav vzniklý v důsledku objektivně daných nedostatečných schopností zaměstnance [který by mohl zakládat výpovědní důvod uvedený v ustanovení § 52 písm. f) zák. práce], anebo zda lze v souvislosti s porušením zákonem stanovených povinností zaměstnanci navíc vytýkat zavinění na vzniklém stavu, však nepostačuje, mohl-li zaměstnanec být „subjektivně přesvědčen o správnosti svých řešení“. Z hlediska zavinění ve formě nevědomé nedbalosti totiž stačí, že zaměstnanec sice nevěděl, jakým způsobem má „kvalifikovaně“ splnit své povinnosti plynoucí mu z pracovního poměru, avšak vzhledem k okolnostem a ke svým osobním poměrům o tom vědět měl a mohl (srov. například již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2012 sp. zn. 21 Cdo 3075, 3076/2010).
Z uvedeného vyplývá, že k závěru, zda v porušení zákonem stanovených povinností vytýkaném žalobkyni v bodě 6 písm. e) odvolání z funkce lze spatřovat pouze objektivní stav vzniklý v důsledku objektivně daných nedostatečných schopností žalobkyně, anebo zda lze v souvislosti s porušením zákonem stanovených povinností žalobkyni navíc vytýkat zavinění na vzniklém stavu, tedy nepostačuje ani zjištění, že „uvedeným způsobem žalobkyně zpracovávala plány vzdělávání dlouhodobě, aniž by bylo tvrzeno nebo vyšlo jiným způsobem v řízení najevo, že by tato skutečnost byla žalobkyni vytýkána“, ani skutečnost, že „stejným způsobem byl zpracován plán vzdělávání samotné žalobkyně“, za jehož zpracování byl odpovědný starosta. Dovolateli lze rovněž přisvědčit, že ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nestanoví starostovi (srov. § 103 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném do 13. 9. 2011) povinnost upozornit vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu na porušování povinností a stanovit lhůtu k nápravě, neboť pouze výkladem ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nelze dovozovat další povinnost, kterou by musel starosta před odvoláním vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce splnit; jinak by mu v rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, byla ukládána povinnost, která oporu v zákoně (ani v zákonném zmocnění) nemá (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2009 sp. zn. 21 Cdo 2895/2008).
Vzhledem k tomu, že odvolací soud se nezabýval tím, zda žalobkyně (kupříkladu vzhledem ke svému vzdělání a k délce praxe v zastávané funkci) měla nebo mohla vědět o tom, jakým způsobem má splnit své povinnosti (jakým způsobem má být plán vzdělávání úředníků zpracován a že se má jednat o plán na následující 3 roky), a svá jinak správná obecná východiska na projednávaný případ aplikoval chybně, nemůže být jeho závěr, že se v případě jednání vytýkaného žalobkyni v bodě 6 písm. e) odvolání z funkce nejednalo o zaviněné porušení zákonem stanovených povinností, že žalobkyně se tedy dopustila „pouze“ jednoho méně závažného porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců, že proto nebyly splněny hmotněprávní předpoklady pro odvolání žalobkyně z funkce tajemnice Úřadu městského obvodu R. a B. podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících, a že odvolání z funkce ze dne 23. 3. 2011 je z tohoto důvodu neplatným právním úkonem, (zatím) správný. Správný proto nemůže být ani jeho rozsudek, který je na tomto závěru založen.
Protože nejsou podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud České republiky rozsudek odvolacího soudu (včetně opravného usnesení) zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc vrátil odvolacímu soudu (Krajskému soudu v Ostravě) k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§ 226 odst. 1 a § 243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
Autor: -mha-