// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 24.08.2016
Průtahy ve správním řízení o zrušení trvalého pobytu
Správní řízení o zrušení trvalého pobytu není řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a aplikovatelné tak není ani stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010. Nelze se tak dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy zde připadá nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk (průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty).
Veřejnoprávní povaha závazku však nepřekáží aplikovatelnosti stanoviska v rozsahu, v němž bylo o nároku žalobce rozhodováno soudem. V uvedeném rozsahu tak lze dovozovat odpovědnost žalované za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou řízení.
Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku nemajetkové újmy žalobce a odpovědnosti žalované za ni, činí hodnocení posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnující soudní a správní fázi, nesprávným. Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, ze dne 1. 6. 2016
Dotčené předpisy:
§ 13 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 31a zák. č. 82/1998 Sb.
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 12. 6. 2013, č. j. 52 C 69/2013-27, konstatoval, že v řízení zahájeném dne 26. 10. 2006 na základě návrhu R. L. o zrušení údaje o místu trvalého pobytu žalovaného (správně žalobce – pozn. Nejvyššího soudu) na adrese K., bylo porušeno právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě (výrok I), zamítl žalobu na zaplacení částky 350 000 Kč (výrok II) a současně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).
K odvolání žalobce Městský soud v Praze jako soud odvolací v napadeném rozsudku výrokem I potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a ve výroku II rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení.
Žalobce se uvedené částky domáhá jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce správních řízení vedených u Městského úřadu Kunštát, následných řízení u odvolacích orgánů a řízení před správním soudem.
Podle skutkových zjištění soudu prvního stupně pan L. podáním ze dne 26. 10. 2006 požádal o zrušení údaje o místu trvalého pobytu žalobce v nemovitosti č. p. na pozemku 930 v k.ú. K., obec K. na M., jíž byl pan L. vlastníkem, a to z důvodu, že se žalobce v domě na uvedené adrese od 31. 1. 2002 nevyskytuje, nemá zde žádné osobní věci a nesvědčí mu žádné právo užívání domu. Nájemní poměr nevlastního otce žalobce k bytu v nemovitosti byl ukončen dohodou ze dne 20. 1. 2002, byt byl vyklizen a předán dne 31. 1. 2002 a po rekonstrukci byl opět pronajat novým nájemníkům. Pan L. se o skutečnosti, že je na adrese domu v jeho vlastnictví trvale přihlášen k pobytu žalobce, dozvěděl v souvislosti s doručováním volebních lístků.
Městský úřad Kunštát (dále jen „MÚK“) podle ust. § 12 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“), rozhodnutím ze dne 11. 12. 2006 zrušil žalobci údaj o místu trvalého pobytu na adrese K. (žalobci doručeno dosílkou do P. O. BOXu , Brno 601). Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen „KÚ JMK“) rozhodnutím ze dne 1. 3. 2007 výše uvedené rozhodnutí zrušil a věc vrátil z důvodu, že v řízení nebylo prokázáno splnění zákonné podmínky faktického neužívání objektu žalobcem.
Rozhodnutím MÚK ze dne 9. 7. 2007 (žalobci doručeno do P. O. BOXu , Brno 601) byl zrušen údaj žalobce o místě jeho trvalého pobytu na adrese K.. Řízení bylo doplněno o čestná prohlášení nových nájemníků bytu po nevlastním otci žalobce a ostatních nájemníků bydlících v domě č. p. v K., kteří prohlásili, že žalobce žádný byt nebo vymezenou část bytu v předmětné nemovitosti k trvalému či přechodnému bydlení neužívá. KÚ JMK rozhodnutím ze dne 19. 9. 2007 napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání z důvodu, že v rozporu se zásadou materiální pravdy nebylo provedeno dostatečné dokazování a nebylo jednoznačně prokázáno, zda žalobce předmětnou nemovitost fakticky užívá či neužívá.
MÚK rozhodnutím ze dne 7. 1. 2008 (žalobci doručeno do P. O. BOXu , Brno 601) opět zrušil údaj o místu trvalého pobytu žalobce na adrese K., a přidělil mu úřední adresu ohlašovny, neboť ze svědeckých výpovědí bylo zjištěno, že se žalobce v okolí a v předmětné nemovitosti nezdržuje. Bylo prokázáno i splnění zákonné podmínky faktického neužívání objektu žalobcem. Rozhodnutím KÚ JMK ze dne 26. 3. 2008 bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání z důvodu, že ze spisového materiálu není jisté, jak byli svědci poučeni o podání svědectví, a jejich výpovědi nelze považovat za podklad pro rozhodnutí.
MÚK rozhodnutím ze dne 25. 9. 2008 (žalobci doručeno do P. O. BOXu , Brno 601) zrušil údaj o místu trvalého pobytu žalobce na adrese K., a přidělil mu úřední adresu ohlašovny. Pan L. vyloučil, že by s žalobcem byl v jakémkoliv právním vztahu a užívání objektu domu č. p. žalobcem vyloučili opětovně i další svědci. Správní orgán dospěl k závěru, že bylo prokázáno, že žalobce nemá žádný právní titul k užívání objektu č. p. a svědeckými výpověďmi bylo vyloučeno i faktické užívání tohoto objektu žalobcem. Byly tak splněny podmínky pro požadované zrušení údaje o trvalém pobytu žalobce na adrese předmětného domu. KÚ JMK rozhodnutím ze dne 15. 12. 2008 výše uvedené rozhodnutí potvrdil.
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2011 bylo rozhodnutí KÚ JMK ze dne 15. 12. 2008 zrušeno pro vady řízení. Správní orgán se nevypořádal s námitkami žalobce, jeho rozhodnutí tak nelze považovat za přezkoumatelné, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
KÚ JMK, vázán právním názorem správního soudu, rozhodnutím ze dne 12. 7. 2011 zrušil rozhodnutí MÚK ze dne 25. 9. 2008 a věc mu vrátil k novému projednání.
MÚK rozhodnutím ze dne 25. 11. 2011 zrušil údaj o místu trvalého pobytu žalobce na adrese K., a přidělil mu úřední adresu ohlašovny s tím, že byly splněny zákonné podmínky pro zrušení tohoto údaje. V rozhodnutí se opřel i o svědeckou výpověď matky žalobce, ze které vyplynulo, že s nimi žalobce užíval v domě č. p. v K. byt a jeho užívání skončilo spolu s jejich užíváním dne 31. 1. 2002, kdy se žalobce odstěhoval.
Návrhem na zastavení řízení ze dne 25. 1. 2012 vzal pan L. svoje podání na zrušení údaje o místě trvalého pobytu žalobce kvůli zdravotnímu stavu zpět. MÚK usnesením ze dne 27. 1. 2012 správní řízení zastavil. KÚ JMK rozhodnutím ze dne 26. 3. 2012 napadené rozhodnutí potvrdil. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 4. 5. 2012.
Zjištěný skutkový stav soud prvního stupně posoudil ve smyslu ust. § 13 a § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, i z hlediska čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), byť se v Úmluvě jedná o ochranu soudní. Dospěl přitom k závěru, že v předmětném řízení bylo porušeno právo žalobce na vydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě tím, že od podání žádosti o zrušení místa trvalého pobytu ze dne 26. 10. 2006 panem L. do pravomocného skončení věci dne 4. 5. 2012, kdy nabylo právní moci rozhodnutí KÚ JMK ze dne 26. 3. 2012 (toto rozhodnutí je konečné a pravomocné, ani žalobcem podaná správní žaloba proti tomuto rozhodnutí nebrání závěru, že věc byla ukončena k uvedenému dni, neboť toto pravomocné rozhodnutí nebylo zrušeno) uplynulo téměř pět a půl roku, přičemž tuto dobu nelze považovat za přiměřenou k rozhodnutí v poměrně jednoduché záležitosti, kdy úkolem správního orgánu bylo pouze správným procesním způsobem zjistit, zda jsou u žalobce splněny podmínky § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel, ke zrušení údaje o trvalém pobytu žalobce v předmětné nemovitosti. Dostačujícím zadostiučiněním se soudu jeví samotné konstatování porušení práva. Podle § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu, v němž má tento údaj nahlášen. Nejedná se o majetkové právo a zrušení údaje o trvalém pobytu nezpůsobuje žalobci žádnou újmu na jeho právech. Žalobce netvrdil ani neprokazoval, že by mu svědčilo k objektu, domu č. p. v K., užívací právo nebo že by objekt nebo jeho vymezenou část užíval a v rámci správního řízení všechny provedené důkazy tato práva či užívání žalobce vylučovaly. V průběhu správního řízení nebyla ohrožena žádná majetková ani jiná práva žalobce a nemohla mu tím vzniknout ani psychická újma v podobě dlouhodobé nejistoty ohledně jeho práv. Jediné, čeho se mohl žalobce obávat, bylo to, že uplatnění práva navrhovatele pana L. bude shledáno důvodným, a pokud se žalobce nepřihlásí na jinou adresu, bude mít evidován svůj trvalý pobyt na přidělené úřední adrese, což znamená pouze to, že mu úřední listiny budou doručovány na úřední adresu, na které, stejně jako na adrese, na níž je trvale hlášen, také nebydlí. S tím souvisí i trávení volného času kontaktem se správními orgány. Ve správním řízení žalobce využíval svých procesních práv v maximální míře, aby negativní rozhodnutí ve vztahu k němu co nejvíce oddálil. Pocit žalobce, že byl po dobu, kdy byl trvale hlášen na adrese ohlašovny, vnímán veřejností jako neplatič a bezdomovec, je pouze jeho subjektivním pocitem a v objektivním smyslu toto nelze považovat za psychickou újmu. Již od počátku správního řízení měl žalobce zařízenou dosílku i z adresy uvedeného objektu, a to na adresu P. O. BOX , Brno 601, kam mu byly veškeré soudní písemnosti i písemnosti od správních orgánů dosílány. Soud tedy neshledal žádnou žalobcovu újmu, pokud tvrdí, že po dobu více než dvou let musel mít trvalý pobyt na úřední adrese a po tuto dobu musel vynakládat finanční prostředky na dosílání pošty z adresy ohlašovny na původní adresu.
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, jež podle něj soud prvního stupně správně posoudil i po stránce právní. Odvolací soud uzavřel, že v daném případě došlo k porušení práva žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě, přiměřeným zadostiučiněním je konstatování porušení práva ve výroku rozsudku soudu. Správní řízení o návrhu na změnu evidované trvalé adresy je neveřejné. Žalobce měl bez souvislosti se správním řízením zajištěnou dosílku zásilek adresovaných a doručovaných na adresu jeho evidovaného trvalého bydliště do P. O. BOXu na poště v Brně. Rozhodnutí správního orgánu o změně trvalého bydliště bylo zrušeno soudem a řízení o návrhu dále pokračovalo, nemůže tedy jít o odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, a skončilo zastavením poté, co pan L. vzal návrh zpět. Ohledně vzniklé finanční újmy spočívající v nákladech spojených s posuzovaným řízením a za dosílku, odvolací soud uvádí, že náhradu této škody žalobce předmětem tohoto řízení neučinil, tudíž je nelze zohledňovat. Dosílku měl žalobce již v době zahájení posuzovaného řízení, její zřízení a náklady s tím spojené nebyly v příčinné souvislosti s řízením o zrušení údaje o místu trvalého pobytu žalobce na adrese K..
Rozhodnutí odvolacího soudu napadl žalobce v plném rozsahu dovoláním, ve kterém vymezil dovolací důvody těmito otázkami:
a) zda v daném případě jako přiměřené zadostiučinění postačí konstatování porušení práva nebo zda žalobci náleží zadostiučinění v penězích,
b) zda zápis trvalého pobytu na ohlašovně může osobě způsobit nemajetkovou újmu, a to za současného právního stavu, kdy se nelze úřední cestou domáhat zápisu trvalého pobytu na určité adrese a kdy je vzhledem k podmínkám přihlášení k trvalému pobytu pro osoby, které nejsou majiteli nemovitosti, prakticky nemožné trvalý pobyt změnit (majitelé nemovitostí zápisy trvalého pobytu umožňovat nechtějí),
c) zda je soud v civilním řízení týkající se správního řízení vázán judikaturou Nejvyššího správního soudu nebo zda je oprávněn posuzovat problematiku správního práva sám,
d) zda lze v řízení o náhradě nemajetkové újmy (v rámci jejího prokazování) od žalobce požadovat, aby prokazoval skutečnosti, které ve správním řízení nebyl povinen prokazovat, a zda z toho, že v tomto správním řízení byly účastníkovy návrhy na dokazování zamítnuty, lze dovozovat, že tento účastník dané skutečnosti neprokazoval,
e) jaký význam má z hlediska nemajetkové újmy zveřejnění výsledku řízení a zda z neveřejnosti správního řízení vyplývá, že nemajetková újma nemohla vzniknout.
Dále žalobce namítá, že je řízení zatíženo vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, když žalovaná netvrdila ani neprokazovala, že by nemajetková újma nevznikla nebo že by byla zanedbatelná a odvolací soud tuto vadu řízení nenapravil. Odvolací soud postupoval v rozporu s judikaturou dovolacího soudu ohledně otázky, zda se v případě pravomocného rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu z roku 2008 jednalo o nezákonné rozhodnutí. Na újmu vzniklou zápisem trvalého pobytu na ohlašovně mělo vliv nejen samotné nezákonné rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu, ale také nepřiměřeně dlouhé řízení o správní žalobě. Soudy nižších stupňů nesprávně zjistily skutkový stav. Ze skutečnosti, že měl žalobce zřízenou dosílku, nelze dovozovat, že mu žádná nemajetková újma nevznikla. Soudy nesprávně právně posoudily význam předmětu správního řízení o zrušení trvalého pobytu, který je naopak velký, neboť s trvalým pobytem je spojena řada práv nemajetkové povahy a veřejnoprávního charakteru, a nesprávně aplikovaly příslušná ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., zejména § 31a OdpŠk. Právní úprava trvalého pobytu je v rozporu s evropským právem a ustanovení § 10 a 12 zákona o evidenci obyvatel jsou protiústavní, neboť jsou v rozporu s Listinou, což měly soudy zohlednit. Závěry soudů, že žalobci žádná nemajetková újma zrušením trvalého pobytu nevznikla, jsou pochybné, založené na nesprávném právním posouzení věci a na skutkových zjištěních, která nemají podle obsahu spisu v podstatné části oporu v provedeném dokazování.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že s argumentací a závěry žalobce, které zcela totožně uplatnil i v rámci odvolacího řízení, nesouhlasí. Žalovaná považuje dovolání za nepřípustné, resp. za nedůvodné, a plně se ztotožňuje se skutkovými závěry i právním posouzením věci soudy nižších stupňů. Navrhla proto, aby dovolací soud podané dovolání jako nepřípustné odmítl, v případě jeho přípustnosti jej jako nedůvodné zamítl.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. a) o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval přípustností dovolání.
Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolání žalobce je přípustné pro řešení otázky, zda je přiměřenou formou zadostiučinění konstatování porušení práva, neboť tato otázka vzhledem k tomu, že řízení probíhalo částečně před správními orgány a před správním soudem, nebyla v daných souvislostech v rozhodování Nejvyššího soudu dosud vyřešena.
Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odst. 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odst. 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného (odst. 3).
Podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Podle odst. 2 má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele zákonem č. 160/2006 Sb., nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních § 13 OdpŠk (shodně v § 22 OdpŠk) a v § 31a OdpŠk. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové doby řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí či § 22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě a výkladem ustanovení § 31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny (podrobněji níže).
V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, dospěl dovolací soud k následujícím závěrům.
Z čl. 38 odst. 1 Listiny vyplývá, že se tento vztahuje výhradně k soudním řízením. Druhý odstavec již výslovně nestanovuje, zda se práva zde upravená vztahují pouze na řízení soudní (anebo i na řízení jiná), ale jelikož navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že se i tento odstavec vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr je možné dovodit i z obsahu tohoto článku, neboť ten říká, že „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně“. Veřejnost jednání je přitom znakem odlišujícím řízení před orgánem moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především orgány moci výkonné.
Také čl. 6 odst. 1 Úmluvy hovoří o „projednání záležitosti v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích“. Citované ustanovení tak vedle trestních věcí chrání práva účastníků výlučně v řízeních, v nichž má být rozhodnuto o jejich občanských právech nebo závazcích. Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) termín „projednání soudem“ vykládá široce, a tudíž za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V obecné rovině ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, za splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní povahy), pak na správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Čl. 6 odst. 1 Úmluvy se tedy vztahuje jen na některá správní řízení (na ta, která splňují uvedené podmínky).
Nejsou-li však tyto podmínky splněny, pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na dané správní řízení nedopadá a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. To ale ještě neznamená, že v případě nepřiměřené délky tohoto správního řízení nejde o nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. § 13 OdpŠk). Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Z ustanovení § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk totiž vyplývá, že povinnost vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě má státní orgán pouze tehdy, pokud zákon žádnou lhůtu pro vydání rozhodnutí nestanoví. Pro správní řízení, na rozdíl od řízení soudního, je však typické, že správní řád pro vydání rozhodnutí lhůty určuje, na správní řízení tak lze aplikovat větu druhou § 13 odst. 1 OdpŠk. V případě těchto správních řízení je z uvedených důvodů možné odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení (tedy pokud správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě), nikoliv nepřiměřenou délku celého řízení. Jelikož na tento nesprávný úřední postup nedopadají závěry Stanoviska, neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy. V tomto případě je poškozený povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
Vzhledem ke skutečnosti, že posuzované řízení probíhalo částečně před správními orgány i před správním soudem, je třeba se v prvé řadě zabývat otázkou, zda správní řízení o zrušení trvalého pobytu splňuje výše uvedené podmínky a je tak řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dovolací soud nejprve posuzoval kritérium, zda právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, je civilní povahy. I když se ve sporech o zrušení údaje o místu trvalého pobytu vyskytují znaky typické pro veřejné právo (jedná se o řízení s veřejnoprávním charakterem), neodůvodňuje to ještě samo o sobě závěr o tom, zda jsou či nejsou tato řízení civilní povahy. Řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu se netýkají přímo majetkových ani jiných soukromých práv a nemají ani přímý dopad do majetkové sféry účastníka, neboť pro něj tato řízení neznamenají nic jiného, než že v případě zrušení údaje o místu trvalého pobytu bude mít svůj trvalý pobyt evidován na přidělené úřední adrese. U těchto sporů tedy převažuje veřejnoprávní povaha nad přítomností soukromoprávního prvku a je možné konstatovat, že spor o zrušení údaje o místu trvalého pobytu není civilní povahy. Protože správní řízení nesplňuje první podmínku pro možnou aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy, Nejvyšší soud se již nezabýval ostatními předpoklady aplikace tohoto článku, neboť výše zmíněná kritéria musí být naplněna kumulativně. Předmětné správní řízení tedy není řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a aplikovatelné tak není ani Stanovisko. Nelze se tak dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy zde připadá nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk (průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty).
Veřejnoprávní povaha závazku však nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž bylo o nároku žalobce rozhodováno soudem (v nyní posuzovaném případě Krajským soudem v Brně). V uvedeném rozsahu tak lze dovozovat odpovědnost žalované za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou řízení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku nemajetkové újmy žalobce a odpovědnosti žalované za ni, činí hodnocení posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnující soudní a správní fázi, nesprávným (srov. rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
Žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z dílčích nároků majících však již pro uvedenou odlišnost odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu mohly vzniknout různé nároky, které je nutné posuzovat samostatně. V prvém případě se může jednat o nároky na odškodnění nemajetkových újem, jejichž vznik lze spojit s porušením povinnosti učinit jednotlivé úkony nebo vydat jednotlivá rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení před správními orgány MÚK a KÚ JMK (ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk). Dále může jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva žalobce na přiměřenou délku soudního řízení vedeného u Krajského soudu v Brně (dle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk).
Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
Soudy nižších stupňů tudíž pochybily, pokud hodnotily řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu jako řízení jediné, pokud posuzovaly přiměřenost celé délky tohoto jediného řízení podle zásad uvedených ve Stanovisku a pokud na celou délku tohoto jediného řízení aplikovaly domněnku o vzniku újmy žalobce. Z těchto důvodů soudy nesprávně konstatovaly, že došlo k porušení práva žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě, když vycházely z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného odpovědnostního titulu (porušení práva na přiměřenou délku řízení podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk).
Dovolání do výroku I napadeného rozsudku je proto s přihlédnutím ke všemu výše uvedenému nejen přípustné, ale i důvodné.
Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., resp. i jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovou jinou vadou řízení zatíženo bylo.
Žalobce se domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce správních řízení a řízení soudního, aniž by u těchto řízení konkretizoval, zda a případně jaké odškodnění požaduje.
S ohledem na závěry dovolacího soudu o skutkové samostatnosti jednotlivých řízení, soud prvního stupně pochybil, když žalobce nevyzval, aby specifikoval, zda a případně jakého zadostiučinění se ve vztahu k těmto řízením domáhá. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženou vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší soud vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to včetně navazujícího nákladového výroku. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení bude na soudu prvního stupně, aby postupem podle § 43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobce k odstranění shora uvedené vady žaloby. Soud prvního stupně v intencích závazného právního názoru dovolacího soudu tak povede žalobce ke specifikaci, zda a případně jakého zadostiučinění se domáhá ve vztahu ke každému jednotlivému shora uvedenému řízení, majícímu z výše vyložených hledisek pro účely zadostiučinění za tvrzenou nemajetkovou újmu samostatnou povahu, respektive případně i ve vztahu ke všem dalším řízením, jejichž existenci zjistí ke dni svého rozhodování (154 odst. 1 o. s. ř.) – srov. rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 30 Cdo 968/2014.
V návaznosti na žalobcem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud prvního stupně v dalším řízení rovněž opětovně zváží, jaké úřady jsou v dané věci ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení těchto dílčích nároků. Vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace (jinak) samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
Nejvyšší soud se s ohledem na nesprávné posouzení věci již dále nezabýval ostatními otázkami uvedenými v dovolání.
Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
Autor: -mha-